Местное управление в Кыргызстане во второй половине XIX века

До середины XIX века система управления кыргызов была основана по родовому принципу, следовательно, отсутствовал территориальной принцип управления. До вхождения в состав России у кыргызов не было разделения на админи­стративные волоcти. Как отмечает Аристов Н. в записках о поземельном устройстве Семиреченской области 1871 года «…Дикокаменной (кыргызской -Б.Б.) самого разделения на админи­стративные волоcти не было до 1869 года, и киргизы делились на роды, управляющиеся наследственными родовыми султанами и подчиненными им наследственными же правителями волостей, разумея под последними отделения родов. При таком невмешательстве в управление большеординцами и каракиргизами правительство совсем не касалось поземельных от ношений и ограничивалось только прекращением возникающих споров..».

Процесс вхождения территории Кыргызстана в состав Российского государства, начавшийся с 17 января 1855 года, когда впервые представитель иссыккульских кыргызов официально дал присягу на верноподданство России, завершился в апреле 1892 г. решением Особого совещания при императоре по «Памирскому вопросу», которое дало согласие на принятие в российское подданство их соплеменников с Памира.

После вхождения в состав России административная реформа в Кыргызстане проводилась в несколько этапов.

На первом этапе административного реформирования иссыкульские кыргызы вошли в управление пристава кыргызов Большой орды Западно-Сибирского генерал-губернатора. Позже это подразделение стало именоваться «Управление кыргызов Большой орды и Дикокаменных бугу».

Об условиях 13 октября 1854 года, на которых кыргызы племени Бугу могут быть приняты в Российское подданство предусматривалось, что они будут «управляться как и доселе управлялись, через своих манапов, которым правительство предоставляет разбор и решение дел, возникающих между подведомственным им кыргызам по существующему у них порядку».

Руководитель иссыккульских кыргызов был назначен старшим манапом племени Бугу - равнозначного должности старшего султана казахов Старшего жуза. Преемники же назначался по существующему в роду Бугу порядку и утверждался генерал-губернатором Западной Сибири. Старшему манапу определялось жалование на равне со старшим султаном Большой орды, т.е. по 343 рубля в год серебром, и манап сей приобретает право заслугами своими получать чин и другие отличия Российского правительства. Особая должность «старший манап» учреждена была для того, чтобы влиять на местное население и обеспечить общественный порядок среди кыргызов. Помощником пристава при казахов старшего жуза был назначен переводчик Ф.Ногоев, обязанный находиться в кочевьях рода Бугу «для постоянного наблюдения за уморасположением сих новых поданных и отклонения происков ташкентцев и других злоумышленников».

С 3 ноября 1856 года кыргызы вошли в состав новообразованной (1854 г.) Семипалатинской области в ведение Алатавского округа, во главе которого первоначально стоял начальник округа, затем должность эта до 1867 г. стала замещаться с обязанностью пристава при Большой орде и Дикокаменных кыргызов.

 По мере присоединения к России новых территорий с северной части Кыргызстана и некоторых окрестностей р. Сырдарья 12 февраля 1865 г. была образована Туркестанская область в составе Оренбургского генерал-губернаторства, куда вошли территории Прииссыккулья, Чуйской и Кеминской долин и Внутреннего Тянь-Шаня, а также Таласская и Кетмен-Тюбинская долина.

Военный губернатор Туркестанской области Черняев М.Г. в феврале 1865 г. созвал в г. Аулиеата съезд казахских и кыргызских правителей для окончательного и взаимного расчета по всем политическим и хозяйственным вопросам. Здесь же военный губернатор утвердил правителей в каждом роде - наследственных старших манапов и биев. Со стороны русской администрации был назначен управляющим поручик, которому предписывалось решать самостоятельно спорные дела «до 50 руб.; поддерживать власть назначенных им манапов, заняться размещением каракыргызских волостей по тем землям, где они кочевали прежде и заключить условие с почтосодержателями».

Однако, при первом удобном случае 10 января 1866 г. было принято решение упразднить должности старшего манапа вообще. При этом русская администрация поясняла, что оно продиктовано желанием «прекратить на будущее время все поводы к интригам и образованию, при выборе старшего манапа разного рода партий, действующих всегда не столько на общую пользу своего народа, сколько в виду личных интересов».

Таким образом на первом этапе административной реформы с 1855-1866 годы Российские власти управляли местным населением через назначаемых старших манапов, имея при этом управляющего со стороны российской администрации.

Второй этап административного реформирования начинается с принятия Временного Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей 1867 г. На этом этапе административного реформирования наряду с местным управлением была принята модель военно-народного управления, аналогичная кавказской.

По Временному Положению об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей 1867 года, области в свою очередь делились на уезды. В Семиреченскую область входили Иссыкульский, Токмакский, Верненский, Сергиепольский, Капальский и несколько позже был образован Джаркенский уезд; в Сырдарьинскую – Аулие-Атинский, Ташкентский, Туркестанский, Казалинский, Перовский уезды. Уезды делились на волости, а последние — на административные аулы. Во главе области стоял военный губернатор, во главе уезда — уездный начальник, назначаемый губернатором; существовала должность уездного судьи.

Выборная система по органам общественного самоуправления кыргызов регулировались в статьях 85 - 96 Временного Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей 1867 года.

Активным избирательным правом пользовались все кибитковладельцы, следовательно женщины, если являлись кибитковладельцами, они имели активное избирательное право на аульных сходах.

Положения предусматривали, в частности, местное самоуправление для туземного населения на основе адата, у кочевого и шариата, у оседлого населения по делам, не имеющим политического характера. Считалось, что сохранение правовых норм, привычных для местного населения, позволит, во-первых, обеспечить порядок и стабильность, основанные на соблюдении обычая, а во-вторых, примирит с русской властью кыргызов, которым было обещано сохранение их традиционного уклада жизни.

Волости формировались таким образом, чтобы их население было в основном однородным, то есть либо кочевым, либо оседлым. Кочевые волости возглавляли волостные управители, а аулы — аульные старшины. Те и другие избирались на три года из местного населения по двухступенчатой системе: на первую должность — выборными от каждых 50, а на вторую — от 10 домохозяйств. Волостных утверждал в должности военный губернатор, а аульных старшин — уездный начальник.

Низшим звеном административной системы стало местное самоуправление, или так называемая «туземная администрация». Органы местного самоуправления в Кыргызстане состояли из двух уровней, к ним можно было отнести: у кочевников - аульные съезды, волостные съезды, чрезвычайные съезды; у оседлого населения - сельские сходы, частные сходы и т.д.

По Временному Положению об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей 1867года в круг ведомства аульных съездов входило: избрание аульных старшин, которое, как правило, производилось по триальной системе, где 10 кибиток представляли собой 1 голос; избрание волостных выборных так же по триальной системе, где 50 кибиток представляли собой 1 голос; а так же на аульных съездах выбирались уполномоченные на особые съезды кочевников.

На аульных съездах ставились вопросы об изгнании того или иного члена рода с последующей выплатой податей и повинностей аулом до следующей податной переписи, а также вопросы о разделе семейного имущества. Каждый год обсуждались вопросы о распределении зимних стоянок и летних пастбищ между отдельными кибитковладельцами, в нередких случаях исполнялись судебные функции при разборе земельных споров. На аульных съездах обсуждались вопросы об общественных нуждах, в том числе выдача доверенностей по общественным делам и вопросы по контролю фискальной политики, рассматривались дела недоимщиков налогов и порядок взимания налогов.

Аульные старшины, которые избирались на аульных съездах простым большинством голосов, в течение своего трехлетнего срока полномочий, несли довольно широкий круг обязанностей. Он обязан был регулярно созывать аульный съезд для проведения выборов, на которых избирались выборные на волостной съезд и особый съезд кочевников. На проведении вышеупомянутых выборов аульный старшина должен был осуществлять контроль, обеспечивать общественный порядок, но без вмешательства в саму сущность выборов.

Аульный старшина должен былдокументально фиксировать и вести списки умерших, брачующихся и новорожденных, а также вести отчётность об изменении национального и количественного состава аула с последующим предоставлениемвыше указанных данных волостному управителю. Аульный старшина должен был вести контроль за общественными расходами с целью исключить злоупотребления общественной казной, в случаях перекочёвок из одной волости в другую, они должны были осуществлять документационную переписку с волостными управителями и уездными начальниками.

Аульные старшины осуществляли контроль за материальным благосостоянием кибитковладельцев и данные, полученные в ходе наблюдения, заносились в подручную документацию, которая впоследствии проверялась волостным управителем.

Волостной съезд кочевников, который являлся следующей ступенью в самоуправлении Кыргызстана, выполнял ряд важных функций. Волостной съезд проводился, как правило, отдельно у кочевого и у осёдлого население, даже если они проживали в пределах одной волости.

Волостной съезд формировался согласно существовавшей тогда мажоритарной избирательной системе из выборных, которые избирались на аульных съездах в количестве одного на каждые 50 кибиток.

Компетенция волостных съездов распространялась на следующее: волостной съезд выборных избирал из своих рядов волостного управителя и его заместителей, народных судей, которые, как правило, либо были биями, либо наряду с ними осуществляли судебные функции. На волостных съездах избирались по три специальных представителя для каждой волости, которые представляли интересы своей волости в случаях поземельных разбирательств на межволостном уровне.

 На волостных съездах, как правило, решались все хозяйственно- экономические вопросы в пределах волости, в том числе устанавливались размеры жалования членам самоуправления в волости. Атакже осуществлялся контроль за тем, чтобы местная политика не шла вразрез с царской. Волостной съезд решал вопросы по фискальной политике и периодически осуществлял проверкуданных податной переписи, представляемой им аульными старшинами.

Выборные же от аульных съездов на первом волостном съезде избирали волостного управителя, который в последствии, в течении 3-х летнего срока своих полномочий, вместе с уездным начальником назначал место и время созыва волостного съезда. К тому же волостной управитель был обязан следить за общественным порядком на волостных съездах.

Обязанности волостного управителя входило:

созывать и распускать волостные съезды, следить за правопорядком на них, передавать список рассматриваемых вопросов на волостном съезде уездному начальнику и следить за точным и единообразном исполнением решений, принятых волостным съездом.

Волостной управитель должен был следить за исполнением обязанностей аульными старшинами с целью недопущенияхалатностей,должностных злоупотреблений. Если же таковые им замечались, он обязан был донести об этом местному участковому приставу.

Волостной управитель так же должен был осуществлять наблюдения за сборами налогов, которые осуществляли аульные старшины и следить за соблюдением процессуальных правил при сборе налогов.

Волостной управитель должен был контролировать данные по податной переписи, вести надзор за правильностью ведения документации вообще.

Волостной управитель осуществлял финансовый надзор за расходами из общественной казны и следил за нормальным состоянием дорог в пределах своей волости.

Волостной управитель обязан был следить за единообразным и правомерным исполнением решений российскойадминистрации,обеспечивать правопорядок в пределах своего уезда. В случаях замеченных правонарушений, он должен был донести о них участковому судебному приставу.

Административная реформа 1867-го года создалаотносительно демократические начала в кыргызском самоуправлении. Введена выборная система, которая проводилась регулярно, не было ограничений по половым, имущественным и другим признакам. Единственное требование было ведение самостоятельного хозяйства, невозможность влияний на ход выборов со стороны вышестояших чиновников. Кандидаты на должности аульной старшины и волостного управителя выдвигались на аульных сходах и волостных съездах, тем самым органы местного управления формировались населением. Обеспечивалась несменяемость аульных старшин и волостных управителей на период срока их полномочий. В целом административная реформа 1867 года в Кыргызстане была весьма демократичной и прогрессивной для своего времени.

 В середине 80-х годов X1X века начинается третий этап административной реформы, когда более тщательно и подробно регулировались вопросы местного самоуправления.

 В положении об управлении Туркестанским краем 1886 года рассматривались вопросы управления кочевым и оседлым населением.

Кочевое население в каждом уезде подразделялось на волости, а волости - на аульные общества. Число кибиток, входящих в состав волостей и аульных обществ, определялось областным правлением с тем, однако, чтобы число это не превышало: для волостей — две тысячи, а для аульных обществ — двести кибиток.

В Кыргызстане волости образовывались по местным удобствам из аульных обществ, соседственных по поземельному пользованию зимними стойбищами.

Вопрос управления оседлым туземным населением оставался в центре внимания Российских властей. Это было связано с тем, что количество оседлого туземного населения становилось больше, и появились новые общественные отношения, требующие урегулирования.

Оседлое туземное население в каждом уезде подразделялось на волости, а волости — на сельские общества (аксакальства), и они составлялись из одного или нескольких мелких, ближайших друг к другу селений или выселков, хуторов, чеков и курганчей, имеющих общие хозяйственные выгоды по пользованию землей и оросительными каналами (арыками).

Волости образовывались из нескольких смежных сельских обществ. В сельском обществе, состоящем из многолюдного селения, для содействия старшин избирались помощники в таком числе, какое окажется нужным по действительной в том надобности.

Большие населенные пункты, не пользующиеся правами городов, получали общее сельское и волостное устройство, т. е. подразделялись на аксакальства и образовывали волости и заведывались волостными управителями, а сельские общест­ва - сельскими старшинами (аксакалами).

Выборы представителей на волостной съезд производились на сельских сходах, состаящих из всех домохозяев, в присутствии сельского старши­ны простым большинством голосов, при условии, чтобы на сельских сходах участвовало не менее половины всех домохозяев общества.

Время и место для съезда волостных избирателей определялись уездным начальником. Волостной съезд выборных считался состоявшимся, если на нем присутствовало не менее двух третей от всего числа выборных.

Выборы волостного управителя производились в присутствии уездного на­чальника или лица, его заменяющего, которые наблюдали только за порядком, не вмешиваясь в само направление выборов.

Волостной съезд избирает двух кандидатов: одного на должность волостного управителя, а другого — в кандидаты к нему. Они представлялись заключением уездного начальника на утверждение военного губернатора.

Волостные управители, сельские старшины и их помощники назначались по выбору населения на три года. На названные должности может быть избран каждый туземный житель, который не подвергался по суду взысканиям, превышающим семидневный арест или денежному взысканию в тридцать рублей, не находился под следствием и судом и имел от роду не менее 25 лет. Генерал-губернатору предоставлялось в исключительных слу­чаях назначать волостных управителей собственной властью.

Избрание волостного управителя производилось волостным съездом выборных, который избирался сельскими сходами по одному от каждых пятидесяти домохозяев. В обществах, где за указанным распределением остается более 25 домов, прибавлялось по одному выборному.

На волостного управителя возлагались обязанности по приведению в исполнение судеб­ных решений и правительственных распоряжений, обязанность иметь список числа домов в сельских обществах, следить за прибылью и убылью населения, наблюдать за своевременным поступлением всех сборов и исполнением повинностей, надзирать за тем, чтобы в обществах не было неразрешенных сборов и неустановленных повинностей.

Ведению волостного съезда подлежат: избрание народных судей, назначение и раскладка общественных сборов и повинностей, относящихся к нескольким сельским обществам. Военному губернатору предоставлялось право утвердить или не утвердить вы­боры. В последнем случае губернатор или назначает новые выборы, или замещает должности волостного управителя и кандидата к нему по собственному усмотрению.

Волостной съезд определял жалованье волостным управителям до избрания иных соразмерно величине и благосостоянию волости в размере от трехсот до пятисот рублей, а также сумму на наем писарей и рассыльных в количестве от трехсот до четырехсот рублей в год.

Приговоры волостных съездов о содержании волостным управителям и о сумме на наем писарей и рассыльных представлялись на утверждение областного правления.

Сельские старшины, кандидаты к ним и помощники старшины избирались в присутствии волостного управителя, наблюдающего за порядком, но не вмешивающегося в само направление выборов, — сельским сходом простым большинством голосов при условии, чтобы на сельском сходе участвовало не менее половины всех домохозяев общества. На должности они утверждались уездным начальником.

Жалованье сельским старшинам и их помощникам определялось сельским сходом соразмерно величине селения и его благосостоянию в размере не свыше двухсот рублей в год. Приговоры сельских сходов по сему предмету представлялись на утверждение уездного начальника.

Определенное волостным съездом и сельским сходом содержание волостному управителю и сельским старшинам и их помощникам собирается по общественной раскладке вместе с податями и сдается в уездное казначейство в депозит уездного управления, по распоряжению которого упомянутые должностные лица получают назначенное им содержание, в сроки и порядок, которые определяются областным правлением.

 Волостным управителям и сельским старшинам присваивались особые знаки для ношения при отправлении ими служебных обязанностей, выдавались печати по должности для прикладывания независимо от подписи, если они грамотны, к исходящим от них бумагам. Форма знаков и печатей утверждалась генерал- губернатором. Знаки и печати заготовлялись первоначально за счет земских сумм.

На обязанности сельского старшины возлагались: созыв частных сходов в селениях для выбора уполномоченных, которые должны производить раскладку податей в селениях; присутствие на назначенных сходах для наблюдения за по­рядком, но без вмешательства в само направление выборов, сбор с населения всех податей и повинностей, выдача в получение денег квитанций и представле­ние собранных сумм в казначейство. Жалобы населения на неправильные действия волостного управителя и сельского старшины по наложению взысканий на подведомственные им лица приносились уездному начальнику.

Волостной управитель, сельский старшина и помощники сельского старшины в случае неисправного исполнения своих обязанностей или замеченных с их стороны злоупотреблений, удалялись от должности: волостной управитель — военным губернатором, а сельский старшина и его помощники — уездным начальником. По уважительным причинам уездный начальник имел право временно отстранять от исполнения обязанностей волостного управителя с донесением о том немедленно военному губернатору.

За важные проступки и преступления по должности волостные управи­тели, сельские старшины и помощники старшины предавались суду областным правлением.

За маловажные проступки по должности волостные управители, сельские старшины и помощники старшины подвергались по распоряжению уездного начальника замечаниям, выговорам, денежному взысканию не свыше пятнадцати рублей и аресту не свыше семи дней, а по распоряжению участкового пристава — денежному взысканию не свыше пяти рублей и аресту не свыше трех дней. Взысканные на сем основании деньги поступают в особый капитал на усиление средств для устройства мест заключения в крае.

За усердную службу должностные лица общественного управления туземцев могли быть награждены, по усмотрению генерал-губернатора, почетными халатами или денежными выдачами из экстраординарной суммы, ассигнуемой в его распоряжение.

Структура административно-территориального управления Кыргызстана в законодательном порядке была сохранена как в Положении об управлении Туркестанским краем 1886 года, так и в Степном положении 1891 г. Те немногие изменения, которые были сделаны в вышеупомянутых постановлениях, заключались в следующем:

порядок разделения аула на пятидесятства, т.е. каждые 50 кибиток представляли собой разновидность административной единицы, избиравшей из своей среды одного выборного на волостной съезд, который существовал по Временному Положению об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей 1867 года, был отменен. Выборныеизбирались на общем аульном сходе из расчета один на 50 кибиток.

Существовавшая по реформе 1867 года кибиточная подать в размере 2 рублей 75 копеек была увеличена до 4 рублей, а прежде изымаемый с оседлого населения Харадж и Танапный сборы былизаменены поземельным налогом.

Однако Положение об управлении Туркестанским краем 1886 года, так и Степное положение 1891 г. представили царской администрации право отменять выборы и менять старшин, предоставив прежде рассмотрение данного вопроса военному губернатору, кроме того, генерал-губернатор имел право в исключительных случаях назначать волостных управителей без проведения выборов.

Из всего выше перечисленного, можно прийти к следующему выводу, что во второй половине X1X века вКыргызстане административная реформа проводилась с целью укрепление царской администрации.

 В результате административной реформы, проведенной царским правительством, территория Кыргызстана была распределена по различным уездам: Токмакскому, Иссык-кульскому, Пишпекскому, Аулие-Атинскому, Наманганскому, Маргаланскому, Кокандскому, Ошскому, Ходжентскому и др., которые, в свою очередь, входили в Сырдарьинскую, Семиреченскую, Самаркандскую, Ферганскую области. Во главе областей и уездов стояли царские офицеры, участковые приставы. Под их надзором представители местного населения избирались в аильные старшины и волостные управители. Население Кыргызстана занимало территории 73 волостей и непосредственно управлялось избираемыми на 3 года волостными управителями.

Административная реформа Кыргызстана, несомненно, принесла кыргызскому народу ряд новшеств. Выборный способ формирования должностных лиц местного управления в целом отвечало интересам кыргызского народа, так как в нем отражались определенные элементы народовластия, соблюдались такие принципы избирательного права как прямые и регулярные выборы, тайное голосование.

 С введением выборности в управление был разрушен институт наследственной преемственности власти, ранее осуществляемый исключительно биями-манапами, и постепенно стали утрачиваться вековые традиции родовых взаимоотношений, связанная с этим зависимость населения от родовой верхушки и в целом совершенствовала систему местного управления кыргызского общества.

 Список литературы

1. Хрестоматия по истории Кыргызстана.Сост. Воропаева В. А. –Б.: 2004. - С. 253-255.
2. Литвинов П. П. Роль России в исторических судьбах киргизского народа ( по материалом истории памиро-алайских киргизов конца ХIХ- начала ХХ в.в.). АКД. Фрунзе. 1985. - С.13.
3. Кыргызстан-Россия. История взаимоотношений (ХVIII- ХIХ в.в). Бишкек., 1998. - С. 175.
4. Кыргызстан-Россия. История взаимоотношений (ХVIII- ХIХ в.в). Бишкек., 1998. - С. 176.
5. АВПРИ. Ф. СПб. Главный архив. 1-7. Оп. 6. 1844г. д.1. л. 70.
6. Талызин А. Пишпекский уезд. Исторический очерк (1855-1868) // Памятная книжка Семиреченского областного статистического комитета на 1898 г.. Т. 2. Верный. 1898. - С. 37-38.
7. Кыргызстан-Россия. История взаимоотношений (ХVIII- ХIХ в.в.). Бишкек., 1998. - С. 299.
8. Материалы по истории политического строя Казахстана. Т.1. Алма-Ата. 1960г. - С. 290.
9. Жиренчин К.А. Политическое развитие Казахстана в XIX – начале ХХ веков. Алматы. 1996 г. -С.125
10. Материалы по истории политического строя Казахстана. Т.1. Алма-Ата. 1960 г. - С. 292.
11. Положение об управлении Туркестанского края. 2июня 1886 г.; в книге: Древний мир права казахов.том. 6. Алматы 2005 г. - С. 446
12. Положение об управлении Туркестанского края. 2июня 1886 г.; в книге: Древний мир права казахов.том.6 Алматы 2005 г. - С. 473
13. Положение об управлении Туркестанского края. 2июня 1886 г.; в книге: Древний мир права казахов.том .6. Алматы 2005 г. - С. 473
14. Положение об управлении Туркестанского края. 2июня 1886 г.;в книге: Древний мир права казахов.том. 6. Алматы 2005 г. - С. 474
15. Положение об управлении Туркестанского края. 2июня 1886 г.;в книге: Древний мир права казахов.том. 6. Алматы 2005 г. - С. 475
16. Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиречинской, Уральской и Тургайской областями 25 марта 1891 г.; в книге: Древний мир права казахов.том. 6. Алматы 2005 г. - С. 514
17. Кыргызская государственность в ХХ веке. Бишкек, 2003г. - С.53