В Республике Казахстан принят Закон «Об охранной деятельности», устанавливающий правовые основы охранной деятельности на территории Республики Казахстан, определяющий статус и полномочия субъектов, осуществляющих охрану и охранную деятельность [1]. В соответствии с названным законом под охранной деятельностью понимается осуществление физическими (индивидуальными предпринимателями) и юридическими лицами деятельности по оказанию услуг по защите жизни, здоровья и имущества физических лиц, а также имущества юридических лиц от противоправных посягательств. Исходя из данного определения, можно выделить два аспекта, совокупность которых раскрывает сущность охранной деятельности: оказание на возмездной основе определенного вида услуг, с одной стороны, и защита жизни, здоровья и имущества физических лиц и имущества юридических лиц, с другой.
Осуществляют данный вид деятельности специализированные охранные подразделения органов внутренних дел Республики Казахстан, частные охранные организации, частные охранники, охранные подразделения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, ведомственные охранные подразделения государственных органов. Деятельность перечисленных субъектов, кроме специализированных охранных подразделений органов внутренних дел и иных государственных органов, носит частноправовой характер. Она осуществляется на основании заключенного договора между субъектом, осуществляющим охранную деятельность, и собственником или иным владельцем имущества, подлежащего охране. Факт заключения договора означает наступление у сторон гражданско-правовых обязательств. Кроме того, охранная деятельность, осуществляемая негосударственными охранными организациями, является одним из видов предпринимательской деятельности. Исходя из дефиниции, определенной Гражданским кодексом РК, под предпринимательской деятельностью понимается инициативная деятельность граждан, направленная на получение прибыли или личного дохода путем удовлетворения спроса на товары, работы или услуги, осуществляемая от имени, за риск и под имущественную ответственность предпринимателя [2, с.74]. Таким образом, предпринимательская деятельность характеризуется совокупностью следующих признаков: а) представляет собой инициативную деятельность; б) направлена на получение дохода; в) основана на собственности самих граждан, занимающихся предпринимательством; г) осуществляется от имени граждан за их риск и под их имущественную ответственность. Охранная деятельность соответствует указанным признакам – является инициативной, основанной на оказании платных охранных услуг под ответственность субъектов, оказывающих эти услуги. Именно факт получения прибыли за осуществление охранных услуг является для многих исследователей одним из определяющих критериев, не позволяющих рассматривать частные охранные организации в качестве правоохранительных.
Обращаясь к понятию правоохранительной деятельности, следует выделить ряд ее существенных признаков. Так, в юридической литературе к их числу относят следующие признаки [3, с.17-20]:
- правоохранительная деятельность реализуется в определенном порядке, установленном законом: контроль за соблюдением прав и свобод граждан и организаций, предупреждение, пресечение и выявление нарушений этих прав, принятие мер к устранению нарушений и их последствий, применение к виновным мер воздействия;
- правоохранительная деятельность может осуществляться лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законом;
- атрибутивным признаком правоохранительной деятельности является установленный законом исчерпывающий характер применяемых в процессе ее осуществления юридических мер воздействия, т.е. они должны строго соответствовать предписаниям закона;
- правоохранительная деятельность реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур;
- реализация правоохранительной деятельности возлагается на специально уполномоченные государственные органы - правоохранительные органы, наделенные властными полномочиями.
Ни один нормативный правовой акт не содержит конкретного перечня правоохранительных органов, либо формулировки термина «правоохранительный орган». Законодательный пробел в четком определении исчерпывающего перечня государственных органов, занимающихся правоохранительной деятельностью, восполняется юридической наукой и практикой. Чтобы определить, является ли тот или иной государственный орган правоохранительным, проводится анализ его задач и полномочий, которые затем сопоставляются с признаками правоохранительной деятельности. В соответствии с данным методом и определяется круг правоохранительных органов, к числу которых большинство исследователей относят: суд, прокуратуру, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы юстиции, органы уголовно-исполнительной системы. Данный перечень является общепризнанным практически всеми учеными, исследующими деятельность правоохранительных органов. Об определении же места частных охранных формирований в системе органов, осуществляющих защиту прав и законных интересов граждан, имеются различные суждения. Есть мнение, что они являются негосударственными субъектами правоохранительной деятельности. В частности Л.К. Савюк отмечает, что содержанием частной правоохранительной деятельности являются услуги частных детективных и охранных предприятий, направленные на защиту законных прав и интересов граждан и организаций, охрану имущества собственников, обеспечение порядка и т.д. [3, с.461]. Диаметрально противоположной точки зрения придерживаются И.И. Рогов и Н.Н. Турецкий, подчеркивающие: «… аргументом в пользу того, что охранная деятельность отлична от правоохранительной, является то обстоятельство, что если правоохранительные органы создаются именно как государственные органы, выполняющие функцию государства по охране государственного строя и общественного порядка, наделенные соответствующей компетенцией и имеющие общий предмет ведения, то частные охранные организации возникают в результате реализации права граждан осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством только для оказания охранных услуг» [4, с.5]. Более нейтральной, на наш взгляд, является позиция В.И. Качалова, рассматривающего субъекты охранной деятельности, как органы, оказывающие содействие правоохранительной деятельности [5, с.471-480].
Исходя из общепринятых в юридической литературе признаков правоохранительной деятельности, среди субъектов, оказывающих охранные услуги, только специализированные охранные подразделения органов внутренних дел могут быть отнесены к субъектам правоохранительной деятельности. Охранные подразделения органов внутренних дел не могут осуществлять дознание или предварительное следствие, производство по делам об административных правонарушениях, применять меры принуждения, кроме указанных в главе 36 Кодекса РК об административных правонарушениях мер обеспечения процессуального производства по делам об административных правонарушениях [6]. Тем не менее, несмотря на несоответствие, ввиду указанных обстоятельств, всем признакам правоохранительной деятельности, данные охранные структуры относятся к числу правоохранительных. В этом случае определяющим критерием послужила их структурная принадлежность к органам внутренних дел. Что касается частных охранных организаций, частных охранников, охранных подразделений индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, ведомственных охранных подразделений государственных органов, то их деятельность, в силу несоответствия всем признакам правоохранительной деятельности, не является таковой.
Признавая, что частные охранные организации не являются субъектами правоохранительной деятельности, мы, придерживаясь точки зрения В.И. Качалова, полагаем правильным рассматривать их как органы, оказывающие содействие правоохранительной деятельности. Наше мнение основано на том, что в своей деятельности все субъекты охранной деятельности, независимо от формы собственности, осуществляют обеспечение имущественной безопасности, защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Иными словами, они выполняют правообеспечительную функцию. По мнению С.А. Капитонова, являющегося одним из исследователей понятия и сущности правообеспечения, правообеспечение представляет собой повышение вероятности нормативно предлагаемого поведения людей, складывающегося по поводу их взаимоотношений с защищаемыми обществом благами. Оно может быть обеспечено целенаправленной (там, где это необходимо и возможно) коррекцией определенных условий в конкретных ситуациях [7, с.210]. При этом, социально значимое благо, норма, регламентирующая доступ к нему и условия, формирующие модель социально значимого поведения, рассматриваются автором в качестве элементов системы «правопорядок» [7, с.26-27]. Именно совокупность этих трех элементов раскрывает сущность правообеспечения. Так, в одном случае при конкретных условиях защищаемое имущество остается в неприкосновенности, а в другом – это же имущество, защищаемое такой же нормой, но в других условиях, становится предметом противоправного посягательства. Задача всех субъектов охранной деятельности, независимо от формы собственности, состоит в обеспечении условий, при которых защищаемое нормой социально значимое благо будет неприкосновенным. А в этом и заключается суть оказания содействия правоохранительной деятельности государственных органов. Здесь может возникнуть вполне обоснованный вопрос об особенностях реализации охранных услуг подразделениями органов внутренних дел и их отличиях от аналогичной деятельности, осуществляемой частными охранными организациями.
Во-первых, только специализированные охранные подразделения органов внутренних дел осуществляют охрану объектов, перечень которых определен Правительством Республики Казахстан, т.е. подлежащих государственной охране [8]. В данном случае речь идет о государственной монополии, которая может осуществляться исключительно специализированными охранными подразделениями органов внутренних дел, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Казахстан.
Во-вторых, в целях формирования конкурентной среды в сфере оказания охранных услуг специализированные охранные подразделения органов внутренних дел имеют право оказывать такие услуги на договорной основе физическим и юридическим лицам.
В-третьих, средства, получаемые специализированными охранными подразделениями от реализации платных услуг, поступают в бюджет государства. Они зачисляются на текущие счета государственных учреждений специализированных охранных подразделений "Средства от платных услуг", открытые в органах Комитета казначейства Министерства финансов Республики Казахстан и расходуются строго по целевому назначению.
В-четвертых, для предоставления охранных услуг специализированным охранным подразделениям органов внутренних дел не требуется наличия лицензии. Данная функция регламентирована Законом Республики Казахстан «Об органах внутренних дел», в соответствии с которым органы внутренних дел обязаны обеспечивать охрану объектов государственной важности, контролировать состояние охраны организаций, вправе на основе договоров осуществлять охрану физических лиц, имущества собственников [9].
Субъекты охранной деятельности, оказывая содействие правоохранительной деятельности, выполняют правообеспечительную функцию. Тем самым, мы можем говорить, что субъекты охранной деятельности в пределах своей компетенции обеспечивают правопорядок. Как указывается в юридической литературе, правопорядок существует там и тогда, когда реализуются нормативно-правовые предписания, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах [10, с.53]. Останавливаясь на понятии правопорядка, следует подчеркнуть, что категории «правопорядок», «общественный порядок», «обеспечение правопорядка», «охрана правопорядка» определяют содержание сотен научных работ, библиография которых представлена в виде монографий, диссертаций, пособий, научных статей. Тем не менее, в юридической науке нет пока четкого и единообразного толкования сущности и содержания правопорядка. Представляет интерес точка зрения, согласно которой правопорядок и законность, с одной стороны, выступают юридической основой функционирования государственной власти, а с другой – возникают и существуют там и тогда, где и когда государственная власть в них заинтересована. Именно власть устанавливает и поддерживает правовой порядок, охраняет от нарушений, а в необходимых случаях и защищает [10, с.9]. Министерство внутренних дел Республики Казахстан, уполномоченное государством осуществлять лицензирование деятельности частных охранных подразделений и контроль за их функционированием, является государственным органом исполнительной власти, обеспечивающим правопорядок в сфере оказания охранных услуг. Таким образом, субъекты охранной деятельности, независимо от формы собственности, с одной стороны, являются объектом государственного регулирования и упорядочения общественных отношений в сфере оказания охранных услуг, с другой – сами обеспечивают в пределах своей компетенции соблюдение прав и законных интересов граждан, общества, государства путем предоставления им услуг в сфере охранной деятельности.
На основании изложенного, полагаем, что подразделения, организации, осуществляющие охранную деятельность, следует дифференцировать на правоохранительные и правообеспечительные. Правоохранительную деятельность осуществляют специализированные охранные подразделения органов внутренних дел, а правообеспечительную - частные охранные организации, частные охранники, охранные подразделения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, ведомственные охранные подразделения государственных органов. Признавая, что частные охранные организации не являются субъектами правоохранительной деятельности, мы считаем, что их деятельность характеризуется системным социальным признаком – правоохранительной направленностью. Наше мнение основано на том, что в своей деятельности все субъекты охранной деятельности, независимо от формы собственности, осуществляют обеспечение имущественной безопасности, защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Использованная литература:
1. Республика Казахстан. Закон от 19 октября 2000 года № 85-II «Об охранной деятельности» //Казахстанская правда. - 28 октября 2000 г.
2. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Комментарий: В 2-х книгах. Книга 1 /Ответ. ред. М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. - Алматы: Жетi Жарғы, 1997. - 416 с.
3. Савюк Л.К. Правоохранительные органы: Учебник. – М.: Юристъ, 2002. – 509 с.
4. Рогов И.И., Турецкий Н.Н. Комментарий к Закону Республики Казахстан «Об охранной деятельности». – Алматы: ТОО «Издательство «Норма-К», 2006. – 192 с.
5. Правоохранительные органы: Учебник /Под ред. Н.А. Петухова, Г.И. Загорского. – 4-е изд, перераб.и доп. – М, 2005. – 576 с.
6. Республика Казахстан. Кодекс об административных правонарушениях.
7. Капитонов С.А. Правообеспечительная функция милиции. СПб, 2004. – 338 с.
8. Республика Казахстан. Перечень объектов Республики Казахстан, подлежащих государственной охране. Утвержден постановлением Правительства от 4 сентября 2003 года № 901 «Некоторые вопросы обеспечения безопасности объектов, подлежащих государственной охране» //САПП. – 2003. - № 36. - Ст. 364.
9. Республика Казахстан. Закон от 21 декабря 1995 г. № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» //Ведомости Верховного Совета. – 1995. - № 23. - Ст.154
10. Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. Теоретическое административно-правовое исследование: Монография. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. – 456 с.