Эволюция позиции конгресса США по отношению к ООН с 1991 по 2005 гг.

В данной статье рассматривается позиция Конгресса США по отношению к ООН, а также факторы повлиявшие на изменение данной позиции после окончания холодной войны. При изучении механизма взаимодействия ветвей власти США на первое место выходят два фактора влияния Конгресса США на президентскую администрацию. Во-первых, именно Конгресс обладает конституционным  правом принимать госбюджет, а также законы об ассигнованиях (appropriations bills), определяя сколько и на какие цели следует потратить. Во-вторых, это так называемые «военные полномочия» Конгресса США. Согласно Конституции Конгресс США обладает правом объявлять войну (статья 1, раздел 8), в то время как президент являясь верховным главнокомандующим, имеет право принимать все меры с целью ограждения страны от нападения (статья 2б раздел 2) [1]. В 1973 году Конгресс США, преодолев вето президента Никсона принял Резолюцию о военных полномочиях (War Powers Resolution) для того, чтобы обеспечить президенту и парламенту равные полномочия при принятии решений, которые могут привести США к применению вооруженных сил. Согласно данной резолюции президент, имеет полномочия использовать вооруженные силы США в трех случаях: 1) при объявлении войны; 2) в случае законодательного предоставления ему специальных полномочий; 3) при наступлении чрезвычайного положения в результате нападения на США или на их вооруженные силы [2]. Резолюция также предусматривает, что президент обязан консультироваться с Конгрессом в любых других случаях и отчитываться перед ним о своих действиях. Данная резолюция, по мнению конгрессменов, действует и в тех случаях, когда вооруженные силы США привлекаются для проведения операций ООН.

Итак, с целью выявления изменений в позиции Конгресса США необходимо проследить динамику применения двух описанных выше механизмов влияния за время правления трех администраций: 1) Буша старшего, 2) Б. Клинтона, 3) Буша младшего.

Правление администрации Джорджа Буша старшего пришлось на период окончания холодной войны и противостояния США и СССР. Идея о «новом мировом порядке» вновь становится популярной. США видят в международных организациях союзников и настроены на усиление сотрудничества. Кардинальные изменения на мировой арене естественным образом повлияли на ситуацию в ООН. Конец 1980-х и начало 1990-х стали временем, когда Совет Безопасности впервые начал реально работать. В этот период наблюдалось полное единодушие Конгресса и администрации по поводу ООН. Этот вывод  может быть подтвержден следующими фактами. Конгресс одобрил финансирование наблюдательной миссии ООН на границе Ирака и Кувейта. Без проволочек был принят закон по выплате взноса и ликвидации задолженности США в бюджет ООН для проведения операций в пользу мира. В 1992 году Конгресс одобрил выделение дополнительных средств, необходимых для проведения более крупных и многосторонних операций ООН, понимая, что спрос на проведение подобных операций будет только возрастать. Конгресс сфокусировал свое внимание на новых источниках финансирования, которые могли изыскать США для ооновских операций. Сенатор Пол Саймон (Paul Simon) представил законопроект, согласно которому финансирование операций ООН могло бы осуществляться за счет средств оборонного бюджета страны. Сторонники этого законопроекта указывали на то, что расширение операций ООН соответствует внешне-политическим интересам и национальной безопасности США [3]. Также Конгресс обратился к Президенту с тем, чтобы он ознакомил парламентариев с предложениями США, в свете доклада Генерального секретаря ООН Бутроса Гали «Повестка дня для мира», в котором излагалось видение новой роли ООН в деле поддержания мира по окончании холодной войны. 2 августа 1991 года Сенат принял поправку в закон о санкционировании расходов на оборону (Defense Authorization bill) [4] санкционирующую все необходимые меры для выполнения резолюции 687 СБ ООН в соответствии с Резолюцией о санкционировании использования военной силы против Ирака (Authorization for Use of Military Force Against Iraq Resolution) [5].

Период правления администрации Билла Клинтона был отмечен жестким противостоянием «демократической» администрации и «республиканского» Конгресса. Кроме того, по сравнению со временем правления администрации Буша старшего, отношение Конгресса к ООН как основному механизму поддержания международного мира и безопасности изменилось, что четко прослеживается в характере действий как Сената, так и Палаты представителей, о чем красноречиво свидетельствуют следующие факты. В 1993 году Конгресс не удовлетворил просьбу президента о финансировании США операций ООН в полном объеме: из запрашиваемых 619.7 миллионов, администрация получила лишь 401 [6]. Также конгрессмены отклонили запрос Департамента обороны на 300 миллионов для финансирования операций ООН. Более того, Конгресс обратился к администрации с требованием пересмотра обязательств США по отношению к операциям ООН в пользу мира. Администрации надлежало уведомить ООН о том, что США не станут платить более 25% об общего бюджета ООН в пользу мира с момента вступления в силу соответствующего закона. В 1994 году Конгресс принял законопроект об ассигнованиях на 1995 год, в котором отсутствовали 300 миллионов, запрашиваемые администрацией для проведения трех операций ООН. Конгресс постановил, что 10% взносов США в общий бюджет будут удержаны до тех пор, пока Государственный Секретарь США не доложит Конгрессу - об учреждении ООН специального независимого органа по надзору за расходами [7]. 

В 1996 году Конгресс продолжал демонстрировать скептицизм по отношению к участию США в операциях ООН, отказывая в полном финансировании. Конгрессмены даже отказали выделить 65 миллионов долларов для финансирования миссий, в которых принимали участие и представители США - Македония и Гаити. Что касается выплаты США своих задолженностей, то конгрессмены выставили ряд условий. Во-первых, пять отделов секретариата ООН должны были урезать свои расходы на 100 миллионов в год. Во-вторых, с декабря 1997 штат ООН должен сократиться на 10%. В-третьих, бюджет на 1998-1999 годы должен был быть на 608 миллиардов меньше текущего [8]. Начиная с 1997 года Государственный Секретарь США обязан сообщать Конгрессу о том, что США намерены поддержать резолюцию СБ ООН об установлении новой или продлении действующей миссии ООН за 15 дней до голосования. Официальное уведомление должно содержать примерную оценку сроков проведения и затратности операции, а также тактики завершения операции и вывода сил ООН. Кроме того, необходимо было указать каким именно национальным интересам США соответствует данная операция. Более того, в уведомлении должны содержаться сведения о том, что в ходе проведения операции американские производители и поставщики будут иметь равные с другими возможности для поставки оборудования и материалов  [9].

В 1997 году некоторые конгрессмены из рядов республиканской партии высказывались в том духе, что США не являются должником ООН. В Конгресс был представлен «Акт о ложной задолженности ООН» [10], в котором утверждалось, что ООН должны США около 3.5 миллионов за проведение операций на Гаити, БФРЮ, Руанде, Сомали с 1992 по 1997 года. Идея о том, что фактически ООН является должником США, а не наоборот, поскольку организация должна платить США за все операции в пользу мира, в которых они участвуют и участвовали, не нашла поддержки. В 1999 году, согласно решению Конгресса, США выплатили 500 миллионов взносов на проведение операций ООН и 153 миллиона в качестве добровольного взноса. Но в резолюции содержался ряд условий: ежегодный отчет о затратах всех государств на проведение операций, своевременное возмещение расходов за поставленное США оборудование и предоставленные услуги в ходе операций [11]. В 1999 году прошел совместный законопроект Хелмса-Байдена (Helms-Biden Agreement). Согласно данному закону США были согласны 1) выплатить 819 миллиона долга за 1998, 1999 и 2000 годы и 2) просить 107 миллионов долга ООН США за проведение операций в пользу мира если ООН зачтет эти 197 миллионов в качестве покрытия задолженностей США. Условием выполнения данных пунктов было уменьшение доли США в общем бюджете с 25% до 22%, а в бюджете, предназначенном для проведения операций в пользу мира, с 30% до 25 % [12].

Что касается вопроса применения вооруженных сил США за пределами страны, то за время правления администрации Клинтона особенно часто в конгрессе рассматривались ситуации в БФРЮ, на Гаити и в Сомали. Позиция Конгресса по отношению к операциям в БФРЮ не была последовательной. США участвовали в воздушных перебросках в Сараево, морском патрулировании с целью обеспечения соблюдения режима санкций, воздушном патрулировании зон, закрытых для военной авиации и зон безопасности, не имея специального разрешения Конгресса. 13 Августа 1992 года СБ ООН принял резолюцию 770, призывающую все нации «предпринять все необходимые меры» с тем, чтобы обеспечить доставку гуманитарных грузов в Сараево [13]. 11 августа 1992 года Сенат принял резолюцию, призывающую президента способствовать принятию резолюции СБ ООН, и предусматривающую выделение средств на проведение операции, но с оговоркой о том, что вооруженные силы США не должны быть использованы в военных действиях, не имеющих четко поставленных целей [14]. Следует отметить, что ни Сенат, ни Палата представителей не санкционировали применение вооруженных сил США для военных действий. В 1995 году вопрос об использовании армии США встал вновь. В декабре 1995 года Сенат и Палата представителей не раз обращались к этой теме, но они не смогли прийти к общему мнению. В результате, Клинтон дал согласие направить до 8 500 пехоты для участия в стабилизационных силах. В марте 1998 года в Палате представителей 225 голосами против 193 была отменена совместная резолюция обеих палат, обязывающая президента, в соответствии с резолюцией о военных полномочиях, вывести американские войска из Боснии и Герцеговины [15]. В марте 1999 года решение президента Клинтона направить военных США для участия в операции НАТО в Косово, не получив на это соответствующей санкции Конгресса вызвало множество дискуссий и напряженность между президентом и парламентом. В результате, несколько членов Конгресса обратились в федеральный окружной суд округа Колумбия с иском против президента, который по их утверждению нарушил Конституцию и резолюцию о военных полномочиях, когда использовал вооруженные силы США не получив санкции Конгресса.

3 июля 1993 года военный лидер Гаити и смещенный с должности президент Жан-Бертран Аристид подписали соглашение, предусматривающее возвращение последнего к власти. Поскольку к 13 октября 1993 года соглашение так и не было реализовано, СБ ООН решил возобновить санкции против Гаити [16]. 20 октября президент Клинтон доложил Конгрессу, что в соответствии с резолюцией о военных полномочиях, американские корабли патрулируют прибрежную зону с целью выполнения эмбарго ООН. Некоторые члены Конгресса выражали недовольство тем, что Клинтон не спросил их разрешения. В результате появилась поправка в закон о санкционировании расходов на оборону, согласно которой средства на проведение военных действий США в территориальных водах Гаити не будут выделены или увеличены если не будут соблюдены следующие условия: 1) получение предварительной санкции от Конгресса; 2) необходимость защищать или эвакуировать граждан США; 3) защита жизненно важных интересов США; 4) своевременный доклад президента о том, что предполагаемое размещение военных кораблей соответствует определенным критериям [17]. 31 июля 1994 года СБ ООН санкционировал «многонациональные вооруженные силы использовать все необходимые меры для выдворения военных лидеров из Гаити» [18]. 15 сентября 1994 года в своем обращении к нации Клинтон заявил, что военные меры в Гаити будут иметь две фазы. Первая – смешение военной диктатуры и восстановление законно избранного правительства. Вторая – в которой будет участвовать небольшой контингент США в составе многонациональных сил ООН, продолжится до тех пор, пока не пройдут новые выборы и не будет сформировано правительство [19]. 19 сентября в Конгресс поступило уведомление президента «О соответствии» и появилась  Совместная резолюция двух палат Конгресса санкционирующая американское военное присутствие в Гаити до 1 марта 1995 года [20], но выражающая пожелание о том, чтобы президент все-таки получил санкцию Конгресса заранее. 31 марта 1995 года миротворческие силы ООН сменили американских военных в Гаити.

Участие военных США в составе операции сил ООН с целью защиты гуманитарных усилий, которая началась в декабре 1992 годав Сомали, вызывало серьезные разногласия по мере того как увеличивалось количество погибших. 4 февраля 1993 года Сенат уполномочил президента использовать военную силу для проведения резолюции 794 СБ ООН. 9 сентября 1993 года в Сенате была принята поправка в закон о санкционировании расходов на оборону, предусматривающая получение президентом санкции Конгресса на дальнейшее пребывание американских военных. Президент должен был информировать Конгресс о целях, задачах и правовых рамках миссии в Сомали к 15 октября 1993 года [21]. 29 сентября подобное решение вынесла и Палата представителей [22]. После переговоров с представителями обеих палат Конгресса 7 октября 1993 года президент Клинтон объявил, что все американские военные будут выведены из страны к 31 марта 1994 года.
15 октября Сенат постановил [23], что средства на проведение операции будут урезаны и военные меры будут использованы только для защиты американских военных и баз, для помощи ООН в обеспечении доставки гуманитарной помощи. Кроме того, военный контингент США переводился под американское командование. 4 ноября 1994 года СБ ООН принял резолюцию о завершении миссии в Сомали в марте 1995 года.

Если время правления администрации Буша старшего – это был период, когда и Конгресс и президентская администрация имели общее, весьма положительное мнение об укреплении значения ООН в мире, а при Клинтоне между Конгрессом и администрацией наблюдались серьезные противоречия по данному вопросу, то период нахождения у власти администрации Буша младшего был вновь отмечен единодушием позиций по отношению к ООН, но, от положительного она сменилась на скептическую. В октябре 2001 года президент Буш подписал закон о внесении поправок в закон о внешнеполитических ассигнованиях на 2000-2001 финансовый год, в котором условия выплаты задолженности США были пересмотрены: США станут погашать задолженность только если доля затрат на каждую из операций ООН не будет превышать 28.25% [24]. В январе 2002 года Конгресс США выделил всего 135 из 150 миллионов в качестве добровольного взноса на поведение операций ООН. Палата Представителей Конгресса приняла законопроект, [25], согласно которому США не станут выплачивать 50% своих членских взносов в бюджет ООН за 2007 год если ООН не выполнит 32 из 40 рекомендаций конгресса по реформированию, среди которых учреждение поста Главного операционного директора, перевод финансирования 18 программ ООН из разряда обязательных и разряда добровольных, уменьшение расходов на Генеральную Ассамблею, исключение стран, по поводу которых ведется расследование о нарушении прав человека из органов ООН, занимающихся правами человека и реформирование миротворческой деятельности ООН, включая аудиторскую проверку всех операций и прекращение некоторых из них. Администрация Буша не полностью поддержала данный законопроект из-за опасений, что автоматическая неуплата 50% взносов  может помещать достижению внешнеполитических целей США.

Вопрос об адекватности ООН в деле поддержания мира и безопасности неоднократно поднимался в Конгрессе. В декабре 2004 года Конгресс принял решение о создании рабочей группы, включающей представителей обеих партий, по вопросам ООН, которая должна была по истечении 6 месяцев представить в Конгресс доклад о том, каким образом сделать ООН более способной выполнять свои задачи, предусмотренные ее Уставом. Группу возглавили бывший спикер Палаты Представителей Ньют Гингрич (Newt Gingrich) и бывший глава сенатского большинства Джордж Дж. Митчелл (George J. Mitchell). 24 марта 2005 года был опубликован доклад «Американские Интересы и реформа ООН» (American Interests and U.N. Reform), в котором содержался ряд рекомендаций, касающихся операций в пользу мира. Вопреки ожиданиям некоторых членов Конгресса, доклад не содержал никаких выводов о ненужности или недееспособности ООН в деле поддержания мира. Авторы доклада призывали стран-участниц ООН делать гораздо больше для усиления потенциала ООН, особенно учитывая все возрастающие требования, потребности и масштабы деятельности ООН в деле  поддержания мира. Авторы доклада пришли также к выводу о том, что иначе ООН будет терпеть неудачи в будущем, что приведет к ослаблению роли этой организации в деле урегулирования конфликтов, что, по мнению докладчиков является неприемлемым  [26].

Итак, рассмотрев позицию Конгресса США по отношению к ООН, можно сделать следующие выводы. Во-первых, четко прослеживаются три периода, характеризующих взаимоотношения президентской администрации и Конгресса: период "оптимизма" и сотрудничества с администрацией Буша старшего, период "противостояния" с администрацией Клинтона, и период "скептицизма" и поддержки действий администрации Бушамладшего. Во-вторых, финансовый механизм влияния на исполнительную власть в данном случае, оказывается более действенным чем применение "резолюции о военных полномочиях".

Список литературы 

1. The Constitution of the United sates of America archives.govn.
2. United States Congress (November 7, 1973). "War Powers Act of 1973 (Public Law 93-148)".
3. Bill to reclassify the cost of international peacekeeping activities from international affairs to national defense”, April 9, 1992, Senator Paul Simon, Senate Committee on Governmental Affairs.
4. The National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1991 (Public Law 101-510).
5. Joint Resolution to authorize the use of United States Armed Forces pursuant to United Nations Security Council Resolution 678. //The Washington Post, January 13, 1991.
6. The State Department Appropriations Act, FY1994 (P.L. 103-121, October 27, 1993).
7. FY1994 State Department Appropriations Act.
8. Omnibus Consolidated Appropriations Act, FY1997 (P.L. 104-208).
9. State Department Appropriations Act, 1997, P.L. 104-208.
10. 10.  The United Nations Erroneous Debt Act H.R. 934.
11. 11.  H.R. 2159//1998 Foreign Operations Appropriations Act.
12. 12.  Helms-Biden Agreement// H7329. August 5, 1999.
13. 13.  СБ ООН/ Резолюция 770 от 13 августа 1992 годa. S/RES/770 (1992).
14. 14.  S.RES.330 An original resolution relating to authorization of multinational action in Bosnia-Hercegovina under Article 42 of the United Nations Charter. 8/6/1992.    
15. 15.  H.Con.Res. 227 Directing the President pursuant to section 5(c) of the War Powers Resolution to remove United States Armed Forces from the Republic of Bosnia and Herzegovina. 2/26/1998.
16. 16.  СБ ООН. Резолюция от16 октября 1993 года. Вопрос о Гаити S/RES/875 (1993).
17. 17.  The National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993.
18. 18.  СБ ООН. Резолюция от 31 июля 1994. Вопрос о Гаити. S/RES/940 (1994).
19. 19.  Address to the nation on Haiti. Weekly Compilation of Presidential Documents. September 19, 1994. U.S. Government Printing Office.
20. 20.  H.J.Res. 416 Providing limited authorization for the participation of United States Armed Forces in the multinational force in Haiti and providing for the prompt withdrawal of United States Armed Forces from Haiti. 9/28/1994. 
21. 21.  S. 1298 the Defense Department Appropriations Act for FY1994 7/27/1993.
22. 22.  H.R. 2401 the Defense Department Appropriations Act for FY1994 6/14/1993.
23. 23.  H.R. 3116, the Defense Department Appropriations Act for FY1994.
24. 24.  Foreign Relations Authorization Act, Fiscal Years 2000-2001P.L. 107-46.
25. 25.  4818, the Foreign Operations Appropriations Act.
26. 26.  American Interests and U.N. Reform. Report of the Task Force on the United Nations. United state Institute of Peace. Washington D. C. 2005.