Утвержденная 22 июня 2007 г. высшим органом ЕС, Европейским Советом, Стратегия нового партнерства с Центральной Азией стала результатом соответствующей инициативы в рамках германского председательства в Европейском Союзе. Стратегия была представлена в Берлине 30 июня 2007 г. и достаточно положительно воспринята, в частности, в странах, которым этот документ адресован.
Европейское сотрудничество с государствами Центральной Азии основано на ценностях, которые также содержатся и в документах ОБСЕ. Присоединившись к ОБСЕ, страны Центральной Азии подписались под ценностями, нормами и обязательствами этой организации, а подписанием Декларации тысячелетия ООН они установили для себя амбициозные цели. Таким образом, существует общая база в двустороннем сотрудничестве Европейского Союза со странами Центральной Азии. Ценности становятся видимыми, когда они соблюдаются, а иногда даже более видимыми, если некоторые стороны не соблюдают такие ценности, как свобода, достоинство, справедливость и особенно свободный и честный выбор политического будущего.
Еще одной чертой в двустороннем сотрудничестве является – культурное разнообразие. Вдоль Шелкового пути существуют многие традиции и культуры, которые живут мирно в добром соседстве. В то время как Европа ведет свое начало от иудейско-христианско-исламской культуры, которая возникла в Средиземноморье, Центральная Азия основана на традициях шаманизма, иудаизма, христианства, ислама и буддизма. На этой основе оба региона могут вести плодотворный диалог.
Выработке стратегии ЕС для стран Центральной Азии предшествовала долгая и кропотливая работа. Германия задолго до своего председательства в ЕС проводила переговоры на высоком дипломатическом уровне с представителями государств Центральной Азии.
Германия, признавая лидерство и ключевую роль Казахстана в регионе, поддержала курс РК, направленный на развитие региональной интеграции, торгово-экономических связей, обеспечение стабильности и безопасности в Центральной Азии. Республика Казахстан в свою очередь не раз подчеркивала, что рассматривает Германию в качестве своего ключевого партнера на европейском континенте.
Отношения Казахстана и ФРГ характеризируются устойчивой динамикой роста, о чем свиде-тельствуют показатели взаимной торговли, которые сегодня уже превысили полтора миллиарда долларов. Еще в прошлом году министр иностранных дел Франк-Вальтер Штайнмайер сообщил, что ФРГ планирует развивать центральноазиатское направление как одно из приоритетных в дипломатии ЕС, и ключевая роль в этом отводится нашей стране [1].
Казахстан поддержал инициативу Германии о разработке единой политико-экономической стратегии Европейского союза в отношении стран Центральной Азии, поскольку в настоящее время очевидна возрастающая геостратегическая роль региона в мировой политике. Она определяется наличием ряда факторов. Прежде всего, это наличие больших энергетических ресурсов, а также выгодное географическое положение между двумя крупнейшими политическими игроками – Россией и Китаем, и их рынками. Все это требует переоценки региональной политики в соответствии с интересами всех сторон.
Ключевым моментом в принятии стратегии ЕС стала прошедшая 28 марта 2007 г. в Астане встреча в формате «Тройка ЕС – страны Центральной Азии» на уровне министров иностранных дел. Лейтмотивом встречи стало обсуждение проекта Стратегии ЕС для Центральной Азии на 2007-2013 гг., которая впоследствии была принята на июньском саммите Европейского Союза [2].
В Астане были рассмотрены такие важные вопросы, как поддержка социально-экономического развития, свободной торговли и инвестиций, борьба с общими угрозами и вызовами, образование и профессиональная подготовка, демократия, верховенство закона и права человека, энергетическое взаимодействие и охрана окружающей среды.
На встрече было подчеркнуто стремление ЕС повышать уровень своего политического и экономического присутствия в постоянно изменяющемся центральноазиатском регионе через содействие в политическом и экономическом развитии стран ЦА. Особое внимание было обращено на постепенное сближение этого развития со стандартами ЕС. В ходе рассмотрения вопросов торгово-экономической сферы «Тройка» ЕС выразила готовность содействовать обеспечению доступа товаров из центральноазиатских государств на европейский рынок и оказать поддержку во вступлении во Всемирную торговую организацию четырем странам Центральной Азии, не являющимся ее членами.
Европейская сторона также высказала встречные пожелания по улучшению инвестиционного климата, диверсификации торговли, расширению участия малого и среднего бизнеса стран региона во внешнеэкономических связях с Европой.
Стороны сошлись во мнении о необходимости активизации практического взаимодействия в рамках реализации итогов встреч на высшем и высоком уровнях и положений двусторонних договорно-правовых документов [3].
Подводя итоги мартовской встречи, Казахстан отметил стратегическую дальновидность руководства Федеративной Республики Германия и Европейской комиссии, инициировавших разработку специальной Стратегии ЕС в отношении Центральной Азии, и их решимость в реализации этой идеи с учетом рекомендаций самих центральноазиатских стран. Представители ЕС также отметили, что встреча продемонстрировала готовность центральноазиатских партнеров к полноценному сотрудни-честву по реализации новой стратегии и стала конкретизирующим этапом подготовки проекта документа.
Европейская сторона по итогам встречи согласилась с мнением о целесообразности сочетания регионального и странового подхода, учитывающего специфику каждой из стран Центральной Азии, которая впоследствии нашла отражение в тексте принятой стратегии.
После последней волны расширения ЕС в 2004-2007 гг. все сопредельные страны были включены в Европейскую политику добрососедства (European Neighbourhood Policy), предусматри-вающую тесное сотрудничество в сферах, представляющих взаимный интерес. Центральная Азия, не имеющая общих границ с государствами-членами ЕС, оказалась вне этого формата. Принятием отдельной Стратегии в отношении стран Центральной Азии, Европейский Союз делает попытку наладить более тесное сотрудничество с регионом. Этот документ имеет большое политическое значение и символизирует начало нового этапа сотрудничества между странами Центральной Азии и ЕС, которое уже можно называть полноценным партнерством. Особенно своевременна Стратегия в контексте завершения программы ТАСИС и внедрения нового инструмента по оказанию помощи развитию в Центральной Азии. Некоторое оживление интеграционных процессов в Центральной Азии также гармонично сочетается с принятием Стратегии.
В духе прежних европейских стратегий (в отношении России, Украины и Средиземноморья) данная Стратегия является универсальным рамочным документом, очерчивающим сферы возможного практического сотрудничества на основе общепринятых принципов и ценностей, таких как демократия, верховенство закона и права человека. Документ предполагает использование Европейским Союзом ряда инструментов, как традиционных (институт спецпредставителя ЕС, механизмы оказания грантовой помощи и сотрудничество с другими международными игроками), так и инновационных, например, внедрение так называемых «инициатив ЕС» в самых разных сферах и использование формата «углубленного диалога», в частности, в сфере прав человека и энергетики [4].
Конструктивным элементом Стратегии является официальное признание двухуровнего характера политики ЕС к региону: индивидуальный, двусторонний подход и общий, региональный подход, что соответствует просьбам самих стран региона. Реализация такой политики имеет две цели: признание уникальности каждой страны и одновременное развитие региональных проектов с целью укрепления интеграционных связей между странами.
Еще одна особенность Стратегии выражается в применении так называемого «усиленного подхода» в ряде сфер сотрудничества, начиная от демократизации и заканчивая вопросами охраны окружающей среды. В рамках этого подхода ЕС принимает на себя обязательства по развитию, поощрению и поддержке достаточно конкретных предложений, в частности, создание единой энергетической системы в регионе.
Весьма примечательной чертой Стратегии является ее не агрессивность. Центральная Азия рассматривается как ареал, где пересекаются интересы международных и региональных факторов. Очевидно, что в этом контексте европейцы придерживаются концепции сотрудничества, а не соперничества, что выражается в намерениях по установлению контактов с такими региональными организациями, как ЕврАзЭС, ОДКБ и ШОС. Позитивно и то, что ЕС рассматривает Центральную Азию как один из элементов обеспечения своей безопасности. В этой связи ЕС выгодно иметь на стыке Запада и Востока объединенную, интегрированную и лояльную Центральную Азию, разделяющую европейские ценности. Растущее энергетическое влияние региона и его важнейшее геополитическое расположение также находят свое отражение в интересах ЕС.
Вместе с тем даже с учетом всех позитивных нововведений, очевидно, что главным плюсом Стратегии является сам факт ее существования. Достаточно оживленный дискурс, который предшествовал принятию Стратегии, как в Центральной Азии, так и в ЕС, свидетельствует об обоюдном интересе в более динамичных и содержательных отношениях между двумя регионами. Принятие Стратегии, безусловно, подтолкнет обе стороны друг к другу и станет конструктивной основой для развития среднесрочного сотрудничества практически во всех направлениях.
В силу своей односторонней динамики Стратегия направлена на реализацию задач, прежде всего, Европейского Союза и имеет для Центральной Азии в некотором роде вторичное действие. Документ по своей сути является лишь декларацией о принципах и намерениях.
Некоторую громоздкость Стратегии придает ее очевидная приоритетизация сфер сотрудничества, отражающаяся в обеспечении «усиленного подхода» к странам Центральной Азии. Первым приоритетом в ней обозначены права человека, верховенство закона и демократизация, что в полной мере соответствует общеевропейским ценностям и планам ЕС расширять свое «пространство свободы, демократии и законности» за счет новых регионов. С каждым из государств региона ЕС намерен установить диалог по правам человека, что уже осуществлено на практике. Однако, как показывает опыт ведения подобных диалогов, прежде всего с Узбекистаном, риторика ЕС часто остается не услышанной.
Реализация второй приоритетной сферы, определенно похвальной, но далеко не новой инициативы – инвестиции в молодежь и образование – в течение последних лет сводилась по большому счету к ломке прежней системы и введению механизмов Болонского процесса. Любые усилия в этом направлении будут осложняться с учетом катастрофического состояния образовательной системы, бедственного положения обучающего персонала и отсутствия яркой мотивации у современной молодежи. Для достижения эффективных и успешных результатов в этой сфере необходимы кардинальная образовательная реформа и значительная финансовая, прежде всего, донорская поддержка.
Третья область усиленного внимания ЕС включает экономическое развитие, торговлю и инвестиции. Здесь даже предложенная Европейским Союзом система наибольшего благоприятство-вания для стран Центральной Азии вряд ли изменит огромный дефицит торгового баланса между двумя регионами в лучшую для нашего региона сторону. Насыщенность европейского рынка товарами собственного производства, протекционистская политика ЕС в отношении импорта сельскохозяйственных товаров, которыми славится центрально-азиатский регион, ставят серьезные барьеры для развития торговли между регионами.
Четвертая сфера приоритетов ЕС – укрепление энергетических и транспортных каналов - определенно наиболее приоритетное направление в списке реальных интересов ЕС в сотрудничестве с Центральной Азией. Под инициативой обеспечения энергетической безопасности скрывается намерение ЕС диверсифицировать поставки энергоносителей из Центральной Азии, прежде всего Каспийского бассейна, на европейские рынки с целью снижения своей энергетической зависимости от России. К сожалению, эти вопросы слишком тесно связаны с геополитическими процессами, что, скорее всего, не позволит в ближайшем будущем надеяться на конструктивный энергетический диалог между ЕС и Центральной Азией.
Пятый приоритет – окружающая среда и водные ресурсы – в принципе содержит выгодные для региона предложения, в частности, по интегрированной политике использования водных ресурсов. При взаимовыгодном осуществлении этого предложения, параллельно с созданием общей энергетической системы, возможно преодоление ряда препятствий для реальной интеграции региона. Однако слишком глубокие противоречия между странами региона и отсутствие единого подхода к этому вопросу не позволят двигаться в этом направлении.
Шестая сфера приоритетов – борьба с общими угрозами и проблемами – возможно, наиболее важная для Центральной Азии. Урегулирование пограничных споров, совместная борьба против экстремизма и наркотрафика и обеспечение общей безопасности в регионе императивны для экономического процветания Центрально-азиатских стран [5]. Стабильная Центральная Азия выгодна и для Европейского Союза. Вместе с тем, очевидно, что для эффективного вовлечения в регион ЕС придется налаживать связи с региональными организациями по безопасности – ШОС и ОДКБ, с которыми у ЕС, как и у НАТО, нет никаких формальных отношений.
Наряду со всеми приоритетами существует недостатки в Стратегии ЕС для стран Центральной Азии. Это, отсутствие требований в предоставлении практических результатов, за исключением упоминания, что Совет ЕС будет рассматривать доклад о прогрессе в 2008-2009 гг. Возможно, эффективным элементом стала бы привязка реализации Стратегии к ежегодному распределению фондов по оказанию поддержки развитию. Однако, учитывая односторонний характер Стратегии, это не представляется возможным.
Стратегии ЕС для третьих стран не являются обязывающими документами с юридической точки зрения, а служат рамками для реализации двусторонних или многосторонних соглашений (например, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и некоторыми странами Центральной Азии). Несмотря на то, что Стратегия, по сути, является не более чем декларацией о намерениях, документ несет в себе большое политическое значение как отражение повышенного интереса Европейского Союза, уже давно превратившегося в один из наиболее влиятельных силовых полюсов в современном мире.
Стратегия в этом смысле дает еще одну возможность странам региона укрепить партнерство с ЕС и начать процесс региональной интеграции. Что касается стран ЦА в отдельности, то в этом контексте необходимо сконцентрировать усилия в следующем:
- Выработка ответной национальной стратегии по партнерству с ЕС или более практического плана действий по реализации СПС с ЕС. Это соглашение служит основной юридической платформой для развития сотрудничества с ЕС, и столь продолжительное затягивание начала его реализации болезненно сказывается на общем состоянии контактов между ЕС и странами ЦА.
- Общая координация сотрудничества с Европейским Союзом, включая и финансовые донорские потоки. Разделение сфер сотрудничества стран с ЕС по различным ведомствам без единой координации часто приводит к меньшим результатам и дублированию. В этом контексте необходимо назначение специального представителя или координатора (со своим офисом) по европейской политике (в ответ на введение в 2005 году поста спецпредставителя ЕС по Центральной Азии).
- Консультации на региональном уровне между странами Центральной Азии по вопросам сотрудничества с ЕС. Такого рода формат может послужить конструктивной базой для попыток региональной интеграции и начала переговоров по созданию единой энергетической и водной сетей в Центральной Азии. Такие консультации могли бы быть инспирированы примером зарождения ЕС, когда первоначальная «шестерка» образовала Европейское Объединение угля и стали (ЕОУС) в 1951 году с целью совместного использования угольных запасов и сталелитейной промышленности для оживления экономики в послевоенный период.
Особое внимание Европейского Союза к Центральной Азии не должно оставаться без должного ответа со стороны стран региона. 27 стран-участниц ЕС, для которых подобные стратегии являются руководством к развитию индивидуальных двусторонних связей с третьими странами, могут так же стать более заинтересованными в тесном сотрудничестве. В этом заключается одно из главных преимуществ ЕС в сравнении с такими игроками в Центральной Азии, как Россия, Китай или США.
В условиях экономического и политического транзита в странах одного региона выход из положения может быть найден во взаимной поддержке. Европейский Союз является наглядным примером того, как страны одного региона смогли забыть о разногласиях и амбициях на безусловное лидерство, построив единое пространство во имя будущего своих граждан и будущих поколений.
Развитие стратегического партнерства с Европейским союзом – один из важнейших внешнеполитических приоритетов Республики Казахстан. Почва для такого рода сотрудничества объективно назрела как в области политической, так и экономической, поскольку история контактов между РК и ЕС ведет отсчет второму десятилетию и характеризуется позитивной динамикой.
Список литературы
- Центральная Азия: Какова роль Европейского союза? Доклад Международной Группы по Предотвращению Кризисов №113 Азия - 10 апреля 2006 г.// www.crisisgroup.org
- Там же.
- Заявление МИД Республики Казахстан \\ Казахстанская правда, 13.09.2007.
- Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, Commission Communication COM(2003). 104 final. Brussels. 11.03.2003.
- еuropa.eu. Документ Стратегии ЕС для стран Центральной Азии.