Аудит эффективности и финансовый аудит

Аудит эффективности государственных расходов является одним из наиболее действен­ных механизмов государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств. Это деятельность, направленная на анализ результативности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования, выявление причин отклонений фактических параметров от запланированных результатов в целях достижения максимально положительного общественного эффекта.

Аудит эффективности и финансовый аудит, базируясь на ряде общих принципов финансового контроля, имеют при этом различное содержание, которое обусловлено двойственным характером проверяемых результатов использования государственных средств. Именно это дает основание рассматривать аудит эффективности и финансовый аудит как разные типы финансового контроля.

Особенностью аудита эффективности, в отличие от финансового аудита, является то, что его объектами могут быть не только организации, предприятия и учреждения, но и социальные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных ресурсов.

Если предметом финансового аудита являются результаты расходования бюджетных средств, характеризующие правомерность их использования и отражаемые в соответствую­щих финансовых документах и отчетности, то предметом аудита эффективности является результаты использования государственных ресурсов по удовлетворению общественных потребностей.

Аудит эффективности и финансовый аудит, отличаясь по содержанию, осуществляемого ими финансового контроля как разные его типы, тем не менее, имеют ряд общих характерис­тик, присущих финансовому контролю как таковому (таблица 1). Оба они проводятся в форме последующего контроля формирования и использования государственных средств, который направлен на выявление и устранение имеющихся проблем и недостатков.

Аудит эффективности является направлением финансового контроля в сфере использо­вания государственных средств и включает следующие элементы: анализ деятельности орга­низаций по использованию бюджетных средств в целях повышения их эффективности, вскрытие недостатков и содействие принятию решений по их ликвидации. Орган государст­венного финансового контроля, осуществляющий аудит, должен выражать интересы государства, действовать независимо, адекватно интерпретировать реальную ситуацию. 

Таблица 1

Развитие аудита эффективности является следствием закономерного процесса развития финансовой системы государства и становится фактором реформирования системы внеш­него финансового контроля в направлении повышения эффективности использования бюджетных средств.

В системе государственного финансового контроля аудит эффективности характеризует­ся следующими особенностями:

• -   является особым типом государственного финансового контроля в целях определения эффективности формирования и использования финансовых средств государства;
• -     как форма финансового контроля формирования и использования государственных средств основывается на ряде общих с финансовым аудитом основных принципов и методов осуществления, присущих финансовому контролю как таковому;
• -     как тип государственного финансового контроля имеет существенные различия с финансовым аудитом в методологии проведения, специфике целей, задач и предмета.

Аудит эффективности представляет собой проверку деятельности органов государствен­ной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности их использования и выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

Проверка эффективности использования бюджетных средств имеет множество различных целей, поэтому требуется разработка соответствующего им множества критериев оценки эффективности. Аудит эффективности каждого субъекта является единичным заказом, поэтому критерии оценки эффективности, установленные для одного субъекта могут не подходить для другого при проверке эффективности в этой же сфере. 

Критерии оценки эффективности использования государственных средств представляют собой единство качественных и количественных характеристик организации деятельности контролируемого объекта. На их основе осуществляется проверка и анализ результатов достижения проверяемыми организациями установленных ими целей и задач, выполнения возложенных на них функций.

Критерии - это качественные и количественные характеристики некой «нормативной модели» организации деятельности проверяемого объекта по использованию государствен­ных средств. Они представляют обоснованные и выполняемые стандарты качества контроля, на основе которых возможна проверка и анализ результатов достижения поставленных целей.

Поскольку контроль эффективности использования бюджетных средств может иметь множество различных целей, требуется разработка соответствующего им множества критериев.

Любые критерии оценки эффективности являются одновременно аналитически задан­ными - потому что определяются по результатам анализа тех аспектов использования государственных средств, которые зафиксированы в целях проверки; формализованными -так как выбираются на основе положений нормативных документов, стандартов, установ­ленных показателей результатов деятельности проверяемых организаций; и субъективно определенными - поскольку решение об их выборе и использовании для оценки эффектив­ности использования государственных средств принимают субъекты проверки, то есть сами проверяющие.

Критерии являются достаточными в том случае, если позволяют сделать обоснованные заключения и выводы об эффективности использования государственных ресурсов в соответствии с поставленными целями проверки.

Понятие эффективности выражает относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение. Поэтому оценить эффективность финансового контроля можно только с помощью системы показателей, в которую включаются:

• -   абсолютные размеры выявленных в результате контроля недостач, незаконных расходов и хищений запасов и денежных средств;
• -   уровень возмещения причиненного государству материального ущерба в абсолютных суммах и в процентах к общей величине выявленных незаконных расходов, недостач и хищений, ущерб от невозврата или несвоевременного возврата бюджетных средств, выделенных на возвратной основе, потери от неперечисления в бюджет налоговых и неналоговых платежей, потери от искажений в финансовой отчетности, а также от ошибок в управлении и ведении учета хозяйственной деятельности объектов контроля.

Набор критериев оценки эффективности, их сочетание, соотношение количественных и качественных, относительных и динамических значений при аудите эффективности могут быть различными в зависимости от целей и специфики проверяемой сферы использования государственных средств. Содержание критериев зависит от предмета проверки и конкретных вопросов эффективности использования государственных ресурсов. На рисунке 1 представлены общие критерии эффективности государственного финансового контроля и их характеристики.

Аудит эффективности определяется как проверка соответствия критериям экономич­ности, продуктивности и результативности использования ресурсов при выполнении той или иной организацией своих задач и обязательств.

Экономичность трактуется как минимизация расходов на ту или иную цель при обеспечении требуемого качества работы. Продуктивность рассматривается по схеме «вход-выход» - как соотношение результатов деятельности организации и использованными на их производство ресурсами. Результативность характеризуется уровнем выполнения организацией поставленных задач в виде соотношения между запланированными и фактическими результатами ее деятельности.

Аудит эффективности - это финансовый контроль, подчиненный определению экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств для выполнения функций бюджетных структур и решения поставленных задач.

В деятельности контролируемых органов можно выделить некоторые элементы управления качеством контрольных мероприятий. Однако, определенной системы, включающей необходимые механизмы и процедуры обеспечения и контроля качества контрольной деятельности не создано. Отсутствие теоретических работ по определению содержания качества и формированию системы управления качеством в государственном финансовом контроле объективно тормозят использование аудита эффективности.

Основные требования, предъявляемые к качеству контрольной деятельности в процессе осуществления государственного финансового контроля, следующие:

• -  высокое качество планирования контрольных мероприятий, их осуществление и подготовка отчета о результатах;
• -  применение адекватных информационных ресурсов, которые обеспечивали бы ясное понимание и выполнение аудиторских задач и других требований всеми имеющими к ним отношение лицами;
• -  процедуры контрольных мероприятий должны обеспечивать строгое соблюдение установленных стандартов и методологии, создавать реальную возможность применения инструментальных средств;
• -  соответствие процедур аудита законодательным актам, определяющим деятельность органа финансового контроля;
• -  надежная защита информации, связанной с аудитом.

Внедрение системы управления качеством позволит получить надежные и легко защищаемые заключения органов государственного финансового контроля по результатам контрольных мероприятий и, тем самым, уменьшить риски возможных судебных исков, вызванных ошибками при проведении аудита. Кроме того, это повысит ответственность аудиторов и более высокой степени их удовлетворения работой.

Деятельность любой организации включает две основные функции: функциональную, то есть связанную с выполнением возложенных на нее функций и решением поставленных перед  ней задач; экономическую, характеризующуюся  материальными,  трудовыми и финансовыми затратами на выполнение ее функций. Результативность использования государственных средств характеризуется степенью соответствия фактических результатов деятельности проверяемой организации запланированным результатам и определяется в двух аспектах - социальная и производственная (экономическая).

Результатом функциональной деятельности организации является социальный эффект для общества, какой-либо части населения или определенной группы людей выполнения возложенных на нее функций или задач. Социальная результативность характеризует использование государственных средств с точки зрения удовлетворения потребностей. Она характеризует пользу или выгоду от предоставления бюджетной услуги для ее получателей. Социальная результативность является одной из основных проблем аудита эффективности и предполагается при любой проверке эффективности. Возможны ситуации, когда бюджетные средства израсходованы на оказание определенных услуг, а результативность оказывается весьма низкой, если эти услуги не обеспечивают удовлетворение потребностей тех, для кого они предназначены.

Итогом экономической деятельности являются результаты в виде продукта деятельности, полученного в процессе использования государственных средств. Эффективным является использование ресурсов, при котором фактическая стоимость единицы ресурса будет меньше плановой, либо меньше чем стоимость аналогичного ресурса, используемого иными организациями для производства аналогичных услуг. Эффективность использования государственных средств определяется соотношением между выпуском продукции, объемом оказанных услуг и другими результатами деятельности проверяемой организацией и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Оценка продуктивности является более сложной процедурой по сравнению с оценкой экономичности. Для расчета продуктивности использования ресурсов требуется специальная информация, которая в настоящее время накапливается и не анализируется. 

В общем виде методика аудита эффективности включает проведение определенной совокупности процедур получения доказательств, необходимых для формирования заключения относительно экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств. Проведение любого контрольного мероприятия включает три основных этапа: планирование, непосредственное проведение и подготовка отчета о результатах. Это относится и к аудиту эффективности (рисунок 2).

Как показывает опыт многих зарубежных стран (Великобритании, Канады, США, Швеции и др.), аудит эффективности обычно проводится в течение от 12 до 16 месяцев.

Существенным критерием выбора темы и объектов проверки является оценка возможных результатов аудита эффективности. Результаты проверки одной организации могут иметь широкий резонанс и оказать позитивное влияние на деятельность других организаций в данной сфере или на другие сферы использования государственных средств.

При выборе темы аудита эффективности необходимо учитывать объем государственных средств, используемых в возможной сфере проверки (например, в федеральной целевой программе) и/или предполагаемыми объектами проверки на осуществление определенных функций. Чем выше объем государственных средств, подлежащих проверке, тем больше должна быть значимость данного критерия.

Основные требования к результатам аудита эффективности следующие: информация, содержащаяся в отчете, должна быть точной, объективной, убедительной, ясной и исчерпы­вающей. Оценка результатов мероприятий, принятых и реализованных проверенными организациями в соответствии с рекомендациями по итогам аудита эффективности, может иметь качественные характеристики или же выражаться в количественных показателях повышения эффективности использования государственных средств, которые представляют собой, по сути, полученный эффект от проведенного аудита эффективности. Проверяемые организации должны быть ознакомлены с результатами проверки и иметь возможность сделать свои замечания по отчету.

1. Закон РК «Об аудиторской деятельности» от 20 ноября 1998 года (с изменениями и дополнениями).
2. Колчеева О. О. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля //Вестник Московского университета МВД России, 2006, № 7. - 0,3 п.л. - Издание рекомендованное ВАК РФ.
3. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. - М.: Инфра-- М, 2001. - С. 404.