Экономические предпосылки развития государственно-частного партнерства в Республике Казахстан

Стратегия развития РК до 2050 года пред­усматривает активное использование нефтяной ренты для модернизации производственных фондов и инфраструктуры. Программа модер­низации включает в себя 779 проектов общей стоимостью 11 трлн. тенге, что составляет около трети ВВП Казахстана в 2013 г. [5]. Однако прак­тическая реализация столь амбициозной и мас­штабной программы индустриального развития вызывает ряд вопросов.

Одной из проблем развития экономики РК до сих пор остается недостаточная обеспечен­ность инфраструктурой. Если в мировом рей­тинге Global Competitiveness Index 2012-2013 г. Казахстан занимает 51-ю позицию среди 144 стран мира, то по одному из базовых субиндек­сов, «инфраструктура» - лишь 67-е, где отстает не только от развитых стран, но и от многих раз­вивающихся, например от России (47-е место)[6].

Анализ потребности в инфраструктуре до 2040 г., проведенный казахстанским Центром ГЧП, оценивает необходимые инвестиции в $243 млрд., что означает наличие дефицита в сумме $211 млрд. (в среднем около $8 млрд. в год) [7]. Значит, даже при полномасштабной реализации государственных инвестиционных программ до 2050 г. (с бюджетным финансированием порядка $2 млрд. в год) и при условии, что все средства будут вкладываться в инфраструктурные проек­ты, дефицит финансирования будет покрыт все­го на 25%, т.е. сохранится разрыв в сумме $160 млрд., или около 80% ВВП 2013 г.

Рассматривая причины возникновения и ро­ста инфраструктурных разрывов, можно указать в качестве основных: 1) нерыночный характер производства и предоставления общественных услуг; 2) неэффективный менеджмент в сфере развития инфраструктуры и реализации обще­ственных услуг; 3) растущий дефицит финан­совых ресурсов в государственном секторе для обеспечения инвестиций в инфраструктуру.

C точки зрения достижения целей устой­чивого развития, действующая политика мас­штабных государственных капиталовложений является неоптимальной, а значит, требуется ее расширение и дополнение программами, на­правленными на стимулирование экономическо­го роста в частном секторе.

Проведем общую оценку возможностей фи­нансирования долгосрочного развития экономи­ки Казахстана с привлечением государственных средств, под которыми мы подразумеваем как бюджетные, так и средства суверенных фондов (Нацфонда и АО «Самрук-Казына»), при усло­вии, что основным источником их поступлений остается добывающий (нефтегазодобывающий) сектор. Специализированные стохастические модели для малых стран (по экономико-демо­графическим показателям Казахстан относится к «малым странам») с доминированием добыва­ющего сектора разрабатывались Э. Баффлом, А. Бергом и др. [8; 9].

Используемая нами двухфакторная модель включает три сектора: добыча полезных иско­паемых, промышленное производство и не сы­рьевых товаров. Экономическая деятельность во всех трех секторах осуществляется с ис­пользованием труда, частного и государствен­ного капитала и описывается производственной функцией Кобба-Дугласа, которая для промыш­ленного сектора принимает вид:

где z_p - коэффициент, учитывающий соотноше­ние государственной и частной собственности в промышленном секторе; T_P - занятость в част­ном промышленном секторе; K_p и K_g - частный и государственный капитал; а_р и а₍ - эластичность доходов, занятых в частном и государственном сегментах сектора.

Аналогично, для сектора не сырьевых това­ров продуктивность описывается функцией:

где z_T - коэффициент, учитывающий соотноше­ние государственной и частной собственности в несырьевом секторе; T_T - занятость; K_T и K₍ - частный и государственный капитал; а., и а₍ -эластичность доходов, занятых в частном и госу­дарственном сегментах сектора.

В то же время для добывающего сектора производственная функция является экзогенной, поскольку определяется ценами на внешних рынках и принимает следующий вид:

где z_R - коэффициент, учитывающий соотноше­ние государственной и частной собственности в добывающем секторае; г₀ - ресурсная рента; P_to

• -    цены на международных сырьевых рынках; y_R0
• -    отображают эластичность доходов от экспорта ресурсов частным и государственном сегментом добывающего сектора.

Очевидно, что в данной модели ключевым фактором роста секторов промышленного про­изводства и несырьевых товаров выступают государственные инвестиции (капитал) за счет сверхдоходов добывающего сектора. При этом рост производительности (т.е. эффективности использования) государственного капитала по­вышает продуктивность факторов производства частного сегмента соответствующего сектора, одновременно вытесняя оттуда частные инве­стиции.

Таким образом, для сравнительной оценки граничной эффективности государственных и частных инвестиций можно использовать фор­мулу:

где G ¹ - это государственные инвестиционные расходы соответствующего периода; 0 < Е_Т < 1 -эффективность прямых инвестиций.

Предполагая, что эффективность инвести­ций государственного сектора снижается с E до E', когда уровень государственных расходов превышает некое пороговое значение (с учетом ограниченной капиталоемкости любого из сек­торов экономики), получаем следующую фор­мулу для оценки объема эффективных государ­ственных инвестиций (капитала):

где 0 < S_gt < 1 - это норма амортизации государ­ственного капитала; периода; а G ^I_t+₁ - эффектив­ные государственные инвестиции.

Применение рассмотренного выше под­хода к случаю Казахстана позволяет оценить фискально-бюджетные параметры финансовой политики, поскольку модель включает сбалан­сированные бюджет и внебюджетный (рентный) фонд. При этом средства фонда используются для финансирования расходов, а бюджета (при профиците) - для погашения долга. При де­фиците бюджета последний финансируется за счет средств резервного фонда, при условии, что остаток средств не ниже некоего заданного уровня (в данном случае - 30% ВВП в соответ­ствии с законодательством РК). Приближение средств фонда к неснижаемому остатку будет означать необходимость пополнения фонда за счет: 1) внешних займов; 2) повышения налого­вых ставок в добывающем секторе; 3) сокраще­ния государственных расходов.

Воспользовавшись представленной выше факторной моделью, можно определить параме­тры рабочей модели для Казахстана, а именно:  (для расчета показателей использовались сред­ние значения переменных за 2003-2013 гг.) [8,с. 11-13].

Следует отметить, что эти показатели за­висят от выбранной государством стратегии развития, например, увеличение инвестиций в инфраструктуру (производство, человеческий капитал) ведет к повышению эффективности использования государственных средств. С дру­гой стороны, тот же процесс снижает эффектив­ность частных инвестиций и частного сектора в целом.

При оценке наиболее очевидных сценари­ев, благоприятного (цены на сырьевые ресур­сы равномерно растут) и нестабильного (цены снижаются в среднесрочной и повышаются - в долгосрочной перспективе), результаты анали­за показывают, что достижение среднегодового прироста ВВП 2,5-3,0% потребует увеличения государственных инвестиций до 6,0-6,5% ВВП, что ненамного превышает нынешний уровень.

При этом средства Нацфонда используются для финансирования государственных инвести­ционных расходов в рамках действующих за­конодательных ограничений, а внешний долг снижается (за пять лет при благоприятном и за восемь - при нестабильном сценарии) и удержи­вается на уровне 5-7% ВВП, а государственный капитал увеличивается на 19,5% к 2030-му на 30% - к 2040-му году.

Поскольку показатель Е не достигает гра­ничного значения Е', эффективность инвести­ций остается достаточно высокой, налоговые ставки остаются на нынешнем низком уровне, обменный курс снижается на 4-6%, что в целом приводит к росту частного потребления (т.е. благосостояния), а также частных инвестиций в «несырьевые» секторы экономики.

Стратегия, направленная на достижение среднегодового прироста ВВП на уровне 6-7% (при задекларированных 6,8%), требует увели­чения государственных инвестиций примерно вдвое, до 12,5-13,5% ВВП. При условии соблю­дения Нацфондом финансовых ограничений в обоих сценариях государство будет вынуждено прибегнуть к масштабным внешним заимство­ваниям, и в то же время, чтобы избежать чрез­мерного роста долга, необходимо увеличивать ставки налогов. Наиболее серьезные проблемы могут возникнуть в случае реализации небла­гоприятного сценария, когда рост процентных платежей по долгу на 30-40% приводит к почти двукратному увеличению налоговых ставок и резкому снижению благосостояния населения.

Реализация экономической стратегии, пред­усматривающей увеличение государственных расходов, негативно повлияет также и на раз­витие частного производственного сектора, хотя капитализация экономики в целом будет расти быстрее: на 55,6% - к 2030-му и на почти на 70% - к 2040-му году. Впрочем, быстрый рост инвестиций будет сопровождаться снижением на 1/3 их эффективности, с начальных 0,6 до ми­нимального (для нашей рабочей модели) уров­ня 0,4.

Таким образом, частный сектор получит вы­году в виде прироста капитализации и столкнет­ся при этом со значительными потерями в виде: 1) повышения фискальной нагрузки; 2) роста затрат на привлечение иностранного капитала вследствие увеличения рисков во внешних рын­ках и утечки капитала в государственный сектор - на внутреннем; 3) укрепления курса нацио­нальной валюты и, как следствие, падения экс­портного потенциала промышленного сектора. В целом, конкурентоспособность частного сек­тора, а значит, инвестиционная привлекатель­ность экономики Казахстана для внешних инве­сторов в долгосрочной перспективе снизится.

По отношению к инфраструктурным про­граммам это означает, что при соблюдении принципа сохранения основных объектов ин­фраструктуры в государственной (коммуналь­ной) собственности привлечение к их развитию частного сектора будет осуществляться путем:

1. долевого участия в финансировании (ин­вестировании, кредитовании) инфраструктур­ных проектов;
2. размещения государственных заказов на строительство (реконструкцию, модернизацию) объектов инфраструктуры в частном секторе;
3. передачи объектов в управление частным компаниям при сохранении формы собственно­сти, государственного контроля за качеством ус­луг и ценовой (тарифной) политикой.

Все это в полной мере реализуется в такой институциональной форме, как ГЧП, главны­ми аргументами в пользу развития которого, по сравнению с такими альтернативами, как при­ватизация или национализация, можно назвать:

1. общее стимулирование инвестиционной активности, привлечение внешних и внутрен­них частных институциональных инвесторов и долгосрочных инвестиций;
2. сокращение общего объема государствен­ных расходов, связанных с производством и общественных услуг, созданием и содержанием инфраструктуры;
3. рост общей эффективности реализации государственных инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры общего и социального назначения;
4. снижение стоимости привлеченного капи­тала при одновременном росте его эффективно­сти для обоих партнеров;
5. расширение перечня, увеличение доступ­ности и повышение качества общественных услуг.

Таким образом, научная дискуссия по вопро­сам развития ГЧП в Казахстане должна стать частью более широкого общественного обсуж­дения национальной стратегии устойчивого развития, центральными проблемами которой являются пересмотр роли государства и бизне­са в инвестиционных программах, связанных с инфраструктурой, интеграция мероприятий по стимулированию ГЧП в государственную инве­стиционную политику как составляющую стра­тегии социально-экономических реформ.

Проведенное исследование показало сле­дующее:

1. Структурные особенности казахстанской экономической модели, с учетом состояния эко­номики и потребностей общества, создают не­обходимые предпосылки для реализации целей долгосрочного устойчивого развития. Однако ресурсо- и экспортоориентированность, доми­нирование государственного сектора, неразви­тость общей и социальной инфраструктуры в значительной степени препятствуют реализа­ции экономического потенциала страны, росту международной конкурентоспособности ее эко­номики.
2. Наличие, доступность и качество суще­ствующей инфраструктуры общего и социаль­ного назначения не обеспечивает достижения поставленных государством целей социаль­но-экономического развития, следовательно, программы по модернизации и строительству объектов инфраструктуры следует отнести к первоочередным задачам в рамках «Стратегии развития Республики Казахстан до 2050 года». Именно инфраструктурные проекты, особенно в экономически отсталых регионах, являются приоритетными с точки зрения долгосрочного развития, однако, в условиях достаточно жест­ких макроэкономических ограничений государ­ство не способно самостоятельно профинанси­ровать инфраструктурный дефицит, что ставит вопрос о необходимости привлечения к реше­нию проблемы частных инвесторов.
3. Проведенное математическое моделиро­вание показало, что масштабный рост государ­ственных инвестиций с привлечением средств Нацфонда способен генерировать более высо­кие темпы экономического роста, в т.ч. - про­мышленного, но в долгосрочной перспективе эффективность таких инвестиций снижается и может вызвать эффекты противоположные ожидаемым: снижение конкурентоспособно­сти продукции частного сектора, повышение стоимости привлечения инвестиций и займов, увеличение налогового бремени, снижение частного потребления, а, следовательно, благо­состояния народа.

Исходя из этих предпосылок, более взве­шенным представляется комплексный подход, когда государственные инвестиции выступают в качестве дополнения и/или стимула для привле­чения частных, т.е. активизация развития ГЧП-компоненты стратегии экономического развития Казахстана.

Дальнейшее увеличение роли государства, в т.ч. государственных корпораций, в националь­ной экономике Казахстана нецелесообразно, а значит, ГЧП как альтернатива приватизации, с одной стороны, и национализации - с другой, способно создать синергетический эффект от взаимодействия государственного и частного секторов в процессе достижения целей долго­срочного развития.

Литература

1. Исследование инвестиционной привлекательности Казахстана EY, 2013 год [Электронный ресурс]. - [Режим доступа]: ey.com/attractiveness
2. Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан [Электронный ресурс]. — [Режим досту­па]: minplan.gov.kz/economyabout/8012/34509/
3. Национальный банк Казахстана: Статистика [Электронный ресурс]. - [Режим доступа]: nationalbank. kz/?docid—275
4. Sovereign Wealth Fund Rankings: Sovereign Wealth Fund Institute [Электронный ресурс]. - [Режим доступа]:  swfinstitute.org/fund-rankings/
5. Послание Главы государства народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политиче­ский курс состоявшегося государства» [Электронный ресурс]. - [Режим доступа]: akorda.kz/ru/page/page_poslanie-prezidenta-respubliki-kazakhstan-lidera-natsii-nursultana-nazarbaeva-narodu-kazakhstana-
6. The World Economic Forum Data: The Global Competitiveness Reports 2008-2013 - [Электронный ресурс]. - Режим до­ступа: weforum.org/issues/global-competitiveness.
7. Казахстанский центр государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. - [Режим доступа]: //kzppp.kz/
8. Berg A. Public Investment in Resource Abundant Developing Countries / А. Berg, R. Portillo, S.-C. Yang, L.-F. Zanna // IMF Economic Review/ - 2013. - Vol. 61 (1). - P. 92-129 [Электронный ресурс]. - [Режим доступа]: imf.org/external/pubs/ ft/wp/2012/wp12274.pdf
9. Buffie, E.F., Berg, A., Patillio, C., Portillo, R., Zanna, L.-F., 2012. Public Investment, Growth and Debt Sustainability: Putting Together the Pieces/ // IMF Working Paper WP/12/177, International Monetary Fund [Электронный ресурс]. - [Режим доступа]: imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12144.pdf