Несмотря на глубокие и многочисленные изменения, происходящие в мире в последние полтора десятилетия, государственный суверенитет по-прежнему является основой конституционного строя большинства государств.
Идея суверенитета прошла долгий и сложный путь развития, включающий в себя и обоснование в рамках естественно-правовых взглядов народного суверенитета (Г. Гроций, Ж.-Ж. Руссо), и доктрину всемогущества парламента (Г. Блекстон, А. Дайси), и гегелевский суверенитет-абсолют[1].
Термин суверенитет имеет длинную историю, которая берет начало у Аристотеля, продолжается Боденом и Гоббсом, американской и французскими революциями, и к настоящему времени он претерпел множество трансформаций. Если вначале он обозначал суверенитет правителя, то впоследствии стал служить для обозначения воли народа государства-нации, то есть народного суверенитета. Лишь с конца второй мировой войны понимание суверенитета как воли народов стало основой для политической легитимации государственного устройства. Статья 1 Хартии объединенных наций в качестве одной из главных целей ООН утверждает «уважение к принципу равных прав и самоопределению народов». Всеобщая декларация о правах человека (1948) в Статье 21 (пункт 3) подчеркивает, что воля народа, выраженная результатами голосования,... становится основой правомочности правительства» [2].
Суверенитет, с точки зрения современной, предполагает верховенство государственной власти внутри страны, которое выражается в универсальности ее власти, распространяющейся на всех субъектов, возможности отменить всякую другую власть, за исключением власти народа, наличии аппарата принуждения, которыми другие субъекты не обладают. Такое верховенство имеет территориальные пределы, то есть государство распространяет свою власть на всю территорию страны. При этом верховенство не означает неограниченности государственной власти, так как в демократическом обществе государственная власть ограничена правом и основана на праве. Единство суверенитета заключается в том, что он не может быть разделен между различными носителями власти и принадлежит государству в целом, а не отдельным его частям или органам. Конечно же, независимость государственной власти не является абсолютной. Являясь участником глобальных процессов каждое государство испытывает воздействие норм и принципов международного права, и суверенитет современных государств самоограничивается необходимостью соблюдения естественных неотъемлемых прав человека, а также взаимными обязательствами государств по международным договорам.
В качестве критериев, определяющих суверенность государства, следует рассматривать значимость тех вопросов, самостоятельное решение которых добровольно или принудительно ограничивается. Значительное количество выраженных в литературе характеристик внутренних сторон государственного суверенитета может быть распространено и на народный суверенитет. Так, к внутреннему выражению народного суверенитета вполне можно отнести самостоятельность создания системы государственных органов, наделение их властными полномочиями, тогда как установление правопорядка, принятие законов и поддержание правопорядка, осуществление юрисдикционной деятельности относятся к выражению именно государственного суверенитета. В свою очередь, самостоятельность осуществления государством внешней политики, решения вопросов об участии в международных организациях, заключении союза с другими государствами, охране государственной границы, объявлении войны и провозглашения мира выступают внешней стороной государственного суверенитета. Говоря о соотношении государственного и народного суверенитетов, необходимо особого отметить примат суверенитета народного. Следует согласиться с утверждением, что государственный суверенитет является политико-юридической формой суверенитета (независимости) народа. В высшей степени правомерно связывать независимость народа от других народов с независимостью его государства от других государств [3].
Принцип народного суверенитета, заключающийся в том, что единственным источником государственной власти в Казахстане является его народ, провозглашается одним из основополагающих принципов Конституции Республики Казахстан [4]. Из этого конституционного положения вытекает, что государственная власть в стране исходит от народа, принадлежит ему и может осуществляться им непосредственно (через республиканский референдум и свободные выборы) или делегироваться народом государственным органам (п. 2 ст. 3 Конституции). Принцип народного суверенитета (или полновластие народа), закрепленный в Основном Законе Республики Казахстан относится к универсальным принципам, имеющим общечеловеческую ценность и присущим большинству современных демократических конституций. В этой связи важно отметить, что принцип народного суверенитета закреплен не только республиканскими, но и большинством действующих монархических конституций (Бельгии, Испании, Японии и др.).
Принцип народного суверенитета воплощен в общественно-политических и государственно-политических институтах Республики Казахстан и находит наиболее отчетливое проявление в системе властеотношений. В этой связи понятие народного суверенитета включает в себя огромное многообразие общественно-политических отношений и конкретных форм, в которые облекают свою деятельность различные звенья политической системы казахстанского общества. Лишь взятые вместе, в системе они в полном объеме охватывают отношения, которые, собственно, и составляют сущность и содержание полновластия народа Казахстана. Сердцевину же всех политических отношений в стране составляют, как известно, отношения государственной власти, так как именно в них наиболее последовательно и концентрированно выражаются социально-политические цели и интересы всех составных частей казахстанского народа.
Высшим непосредственным выражением власти народа согласно Конституции Республики Казахстан являются республиканский референдум и свободные выборы (п. 2 ст. 3 Конституции). Это находит свое выражение в том, что граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, участвовать в республиканском референдуме; в закреплении демократического порядка формирования представительных органов и демократической процедуры их деятельности; в сочетании представительной и непосредственной демократии; повышении роли политических партий и общественных объединений в политической системе общества и др.
Народный суверенитет, наиболее полно выражающий демократизм конституционного строя Республики Казахстан, проявляет себя не только через государственную власть, но и различные формы местного самоуправления (ст. 89 Конституции). Однако именно государственная власть является главным выразителем суверенитета народа Казахстана. Именно общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти, - это ключевые, в известной мере определяющие все другие отношения и связи, которые возникают в процессе осуществления народовластия.
Таким образом, государственная власть в Республике Казахстан является не только основным каналом реализации народного суверенитета, но и его важнейшей гарантией, так как именно власть в лице государства и его органов учреждает либо не учреждает условия для осуществления народовластия [5].
Глобализация и интеграция, рост авторитета и влияния международных институтов, распад ряда суверенных государств, образование новых, подчас квази-государств, в последние десятилетия подталкивают к различному толкованию понятия «суверенитет», к утверждениям о том, что «он отжил свое», и даже о его «вредности» для сохранения мира и стабильности. Все настойчивее утверждается тезис, что новые вызовы и угрозы (например, международный терроризм, экологические, техногенные бедствия) требуют вмешательства мирового сообщества во внутренние дела отдельных государств, которые можно отнести к источникам новых угроз.
Исходя из этого, в современной юридической и политической науках возникло мнение о «закате» государственного суверенитета, вынужденного «делиться» своими полномочиями с международными структурами, неправительственными организациями, бизнес-сообществом и др. Высказывается даже мнение о необходимости создания своего рода всемирной системы «сдержек и противовесов», призванной определять правила поведения, дополняя и заменяя международные договоры и вообще добровольно принимаемые государствами на себя обязательства [6].
На современном этапе своего развития суверенная казахстанская государственность также объективно сталкивается с процессами глобализации. Для нашего государства проявлением этого стали интеграционные процессы в рамках вхождения Республики Казахстан в Таможенный союз с Россией и Беларусью, а также перспектива создания на его основе Евразийского экономического союза. При всех прогнозируемых экономических и политических выгодах от объединения экономик трех государств (которые, по сути, составляют 3A экономического потенциала бывшего Советского Союза) в обществе возникают тревожные сомнения, затрагивающие вопросы идентичности интегрирующихся государств и народов, в том числе касающиеся сохранения их суверенных прав и возможностей. В частности, это касается вопроса передачи во вновь образованный наднациональный орган Евразийского экономического союза - Евразийскую экономическую комиссию (ЕЭК) - 175 национальных полномочий стран-участниц, о чем в ходе переговоров Глав трех государств 18 ноября текущего года было заявлено Президентом РК Н. Назарбаевым [7]. Между тем проблематика делегирования суверенных национальных полномочий наднациональному органу уже давно известна Европейскому Союзу, который при всех своих проблемах, особенно обнажившихся в последнее время, продолжает оставаться сильнейшим игроком на политической карте мира и по основным своим параметрам и принципам деятельности является прообразом возникающего в данный момент на постсоветском пространстве интеграционного объединения.
Интерес в мире к проблеме наднациональности возник в связи с началом интеграционного процесса в Европе. Становление будущего Европейского Союза началось с создания в 1951 г. Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) в форме региональной организации экономического сотрудничества. Вслед за ЕОУС были образованы Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии, начала формироваться единая система институтов. Очень скоро изменились и качественные характеристики этого интеграционного объединения: сложилась система т.н. наднациональных органов (Европейский парламент, Комиссия и Суд ЕС), а в межправительственном органе - Совете министров, решения могут приниматься квалифицированным большинством путем голосования т. н. «взвешенными голосами». [8]
Государства в учредительных договорах определяют объем полномочий органов Союза и юридическую силу их актов, что само по себе служит одним из проявлений наднациональности в деятельности институтов Европейского Союза. Так, например, согласно Лиссабонскому договору, уменьшается количество вопросов, по которым Совет принимает решения единогласно. И, соответственно, увеличивается количество сфер, где решения в Совете принимаются квалифицированным большинством. По вопросам же своей внутренней процедуры, а также по некоторым вопросам организационно-процедурного характера, Совет министров ЕС принимает решения простым большинством, т.е. 14 из 27 министров.
Таким образом, наднациональность проявляется даже в деятельности Совета министров ЕС, который не относится к наднациональным институтам Союза, а является межправительственным органом.
Именно поэтому государства крайне сдержанно относятся к расширению полномочий институтов Союза и проявляют «щепетильность» в вопросе распределения компетенций между Союзом и государствами-членами в сфере совместного ведения. В этой связи исследование наднационального механизма принятия решений институтами Европейского Союза представляется актуальным и своевременным в связи с принятием Лиссабонского договора, расширяющего круг вопросов, подлежащих наднациональному регулированию.
Естественно, что вопрос о наднациональности в деятельности интеграционных сообществ связан с проблемой суверенитета. Ведь государство обязано подчиниться решению большинства государств-членов или задействовать другие механизмы реализации своей суверенной воли. Поэтому важным аспектом актуальности данной проблематики является вопрос о том, какое влияние оказывает передача компетенций интеграционному сообществу на возможность государства в качестве субъекта международного права проявлять его суверенную волю в тех сферах, которые были переданы интеграционному сообществу (выделено мной. - В.Н.).
Несомненно, что в современном мире наднациональность следует рассматривать как способ организации международного сотрудничества суверенных государств, которые путем ограничения их суверенитета, наделяют международную организацию наднациональными полномочиями в целях выполнения поставленных перед ней задач. Поэтому, хотя для государств-членов международного объединения наднациональность связана с добровольным ограничением суверенитета она служит интересам государств, а актуальность наднационального регулирования и его значимость в международных отношениях неуклонно возрастает.
Другим важнейшим аспектом, определяющим суверенитет государства и его независимость, является распространение политической власти не только на народонаселение данной страны, но и на ее территорию. В данном аспекте понятие суверенитета Республики Казахстан неразрывно связано с понятием ее территориальной целостности. Определяющим, по нашему мнению, в данном случае является пункт 2 статьи 2 Конституции Республики Казахстан 1995 года, в котором установлено, что «суверенитет Республики распространяется на всю её территорию».
По мнению А. К. Котова, территория государства Казахстан есть пространственный предел, в котором оно существует и действует как суверенная организация власти. Государственная власть есть высшая власть на данной территории, едина и независима. Поэтому земля, её недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, которые охватывает или включает пространство государства, находятся в публично-правовой собственности Республики.
Согласно пункту 2 статьи 91 Конституции, установленные ею унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики «не могут быть изменены». В соответствии с этим конституционным установлением, статья 3 в подпункте 2) Конституционного закона «О республиканском референдуме» предусмотрела, что не могут быть предметом республиканского референдума вопросы «изменения унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Республики».
Этот запрет нашел также конкретизацию в постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 4 декабря 1998 года №13/2 «Об официальном толковании подпункта 1) статьи 53 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан в части норм, касающихся внесения Парламентом Республики Казахстан изменений и дополнений в Конституцию». В нем определено, что компетенция Парламента, связанная с порядком внесения изменений и дополнений в Конституцию, ограничена пунктом 2 статьи 91 Конституции.
В другом постановлении Конституционного Совета от 23 апреля 2003 года №4 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 2 и пункта 3 статьи 6 Конституции Республики Казахстан» установлено, что под обеспечением государством целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости своей территории следует понимать «недопустимость расчленения его территории, использования природных ресурсов без согласия государства и произвольного изменения статуса регионов Казахстана, нерушимость государственной границы и запрет на территориальные уступки в ущерб национальным интересам и суверенному равенству государства» Казахстан [9].
Эволюция роли и значения государства как социально-политического института вообще и государственного суверенитета, в частности, является в настоящее время одной из наиболее актуальных и дискуссионных тем. Происходящие в мире фундаментальные процессы в сфере политики и экономики во многом меняют привычные взгляды на роль государства и значение его формального атрибута - государственного суверенитета. Связано это с тем, что в современном мире государства все в большей степени вынуждены поступаться частью своих прерогатив, будучи ограниченными в принятии политических решений, с целью наиболее эффективного совместного урегулирования общественных отношений.
Эффективная реализация государственного суверенитета должна отвечать в полной мере национальным интересам государства. Межгосударственная конкуренция растет, соответственно, реализация суверенитета должна это учитывать и быть конкурентоспособной. Задача, вне всякого сомнения, носит комплексный и стратегический для безопасности Республики Казахстан характер, требует концентрированно согласованных усилий законодательной и исполнительной власти, представителей и структур гражданского общества.
Литература
- Антошин В.А. Идея государственного суверенитета: долгий путь и национальные интересы // Научный вестник Уральской академии государственной службы. - 2008. - № 2(3).
- Ефимов Г.К. Устав ООН - инструмент мира. -М., Наука, 1986.
- Кузнецов А. С. «Надкушенный суверенитет»: проблема категории «суверенитет» при исследовании
субнациональной дипломатии//ж.ПОЛИТЭКС-Политическая экспертиза. - politex.info/index2.php - Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 г.
- Жиренчин К.А., Айтхожин К.К. Конституция Республики Казахстан и вопросы теории суверенитета. Материалы конференции «Социокультурные и политико-правовые проблемы суверенитета Казахстана». -Алматы: КазГЮА, 23 октября 2000 года.
- Порфирьев А.К вопросу об актуальности понятия «суверенитет» //Материалы Международной научно-практической конференции «Глобализация, права человека и право». -М., 27 апреля 2006 г.
- На пути к Евразийскому союзу. Инициатива Главы государства Нурсултана Назарбаева в действии. Казахстанская правда. -19.11.2011.
- Салицкий А. Вызовы глобализации и проблемы крупных полупериферийных стран.//Мировая экономика и международные отношения. - 2002.- № 2.
- Мещерякова О.М. Проблема признания наднациональных функций международных межправительственных организаций и механизм действия права Европейского Союза в государствах-членах // Государство и право: вызовы ХХ! века: Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы ХХI века (Кутафинские чтения). - М.: Изд. МГЮА, 2009.
- Суверенитет и вопросы территориальной целостности Казахстана. - Анатолий К. Котов, член Конституционного Совета Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор. - Научно-практическая конференция по проблемам социально-правового развития земельных отношений в Казахстане. - Астана, 25 июня 2003 года