Современное законодательство США об управлении нефтегазовыми ресурсами

Законы о недрах и недропользовании, принятые в тех странах, которые имеют развитую правовую систему (США, Канаде, Австралии и др.), или комментарии к этим законам констатируют факт снижения нефтегазового потенциала страны при росте потребления продукции нефтяных и газовых производств. Это основной государствен­ный мотив законодательного совершенствования управления ресурсами нефти и газа. 

По общему английскому праву право на недра, как и на минеральные ресурсы, в них залегающие, определялось правом собственности на соответствующий земельный участок. Соответственно, суды единообразно придерживались принципа: «Собственник участка земли приобретает основания прав (title) на нефть и газ, добываемые им из скважин, пробуренных на таком участке, даже если может быть доказа­но, что часть такой нефти и газа проистекает из прилегающих земельных участков (part of such oil and gas migrated from adjoining lands)».

До тех пор пока оператор (т.е. физическое или юридическое лицо, добывающее нефть и (или) газ) не создавал препятствие и не нарушал прав на бурение, такой оператор был вправе выкачивать через свою скважину нефть, в основном находящуюся под соседним участком.

Поскольку в США, особенно на западе страны, далеко не все земли находятся в частной собственно­сти, законы о правах на нефть восприняли правило золотых приисков: «first in time, first in right» («перво­му по времени принадлежит начальное право»). Однако со временем «нефтяная лихорадка» утихла: захватившие первые нефтяные месторождения ощутили достаточно скоро преимущества крупных компа­ний, вертикально интегрированных для целей контроля добычи, переработки и сбыта (создание в 1900 г. компании «Standard Oil and Richfield»).

В тот период, как признают английские, австралийские и американские юристы, не было еще государ­ственного управления нефтяными ресурсами в современном понимании. Была лишь федеральная полити­ка: избавляться от управления государственными федеральными землями (public lands) на основе положе­ний о частной собственности, предусмотренных в Конституции США, путем передачи таких земель в управление штатов, или первых частных заявителей. Вместе с тем, законодательство того периода преду­сматривает создание федеральных нефтяных резервов США: №1 (1904 г., в Калифорнии); №2 (1912 г., также в Калифорнии). Последствия Первой мировой войны, в частности бурно возросший спрос нефте­продукты, побудили федеральное правительство изменить политику передачи штатам и частным лицам федеральных земель и перейти к принципам удержания федеральных земель, к государственным мерам сохранения нефтегазовых ресурсов и управления ими, отказа от абсолютизации права собственности и на земельный участок, в недрах которого наличествуют ресурсы нефти. Вместе с тем в части создания федеральных резервов нефти политика не изменялась; в 1915 г. создан резерв нефти №3 (Teapot Dome), в 1923 г. - нефтегазовый резерв №4 (на Аляске) [1].

После первой мировой войны законодательно запрещено сжигание газа над буровыми вышками, исхо­дящего при добыче нефти. Эти законодательные меры применялись и к тем нефтегазовым разработкам, которые осуществлялись на частных землях. Были введены нормативные меры по ограничению потреб­ления нефтепродуктов; законом даны права министру природных ресурсов (Secretary of the Interior) обя­зывать для целей более эффективного использования нефтегазовых ресурсов, осуществлять соединение эксплуатационных усилий нескольких потенциальных операторов в конкретных районах (при этом достигались эффективность использования не отдельной скважины, а нефтегазового месторождения в целом).

В 1924 г. образован первый Комитет по сохранению нефти (Oil Conservation Board), а в 1935 г. двенад­цать штатов, на территории которых добывались нефть, подписали Соглашение между штатами о сохра­нении нефти газа (Interstate Compact to Conserve Oil and Gas). Соглашение предусматривает такие договорные нормы, как запрет на сжигание газа при добычи нефти; противопожарные меры; обязатель­ство штатов обеспечить выполнение норм о предотвращении эксплуатации скважин при неэффективных параметрах нефти и газа; пространственные и иные нормативы для бурения скважин и др.

В 1936 г. в штате Луизиана создан Комитет по минеральным ресурсам в целях отбора участков земли для аренды нефтегазодобытчиками. Другие штаты последовали этому примеру. Началось договорно-правовое оформление аренды участков земли для целей нефтяных и газовых разработок.

Законодательство США устанавливает различные режимы управления нефтегазовыми ресурсами на внешнем континентальном шельфе (outer continental shelf) и на сухопутной территории (onshore lands). Что касается последних, то режим управления нефтегазовыми ресурсами, в свою очередь, дифференциро­ван: ресурсы под федеральными государственными землями и ресурсы под частными землями.

Управление газовыми ресурсами недр суши. Общим институтом ресурсного управления для частных и государственных земель являются законодательные нормы о запрете деятельности по разведке и разра­ботке нефти и газа в районах прохождения национальных рек; национальных парках и заповедниках; в населенных местах; в экологически уязвимых районах либо нормы об ограничении такой деятельности в отношении некоторых участков земной поверхности (например, районов национального заповедника, служащих убежищем животному миру - national wildlife refuges); исторических или археологических мест и др.

В настоящее время на более чем 40% федеральных государственных земель согласно законодатель­ству США запрещена разведка и разработка нефти и газа.

Остальные институты управления нефтегазовыми ресурсами целесообразно рассматривать отдельно для государственных земель и для частных земель.

Управление нефтегазовыми ресурсами, находящимися в недрах государственных земель. Главными институтами государственного ресурсного управления являются:

• договоры аренды участков с потенциальными запасами нефти и газа;
• планы управления земельными и лесными участками;
• планы управления ресурсами;
• оценка воздействия на окружающую среду;
• меры сохранения ресурсов.

Первой стадией государственного ресурсного управления является составление планов управления землями, согласно Закону о федеральной земельной политике и управлении (Federal Land Policy and Management Act), 1976 г. Отвечает за эти управленческие действия Министерство природных ресурсов (Department of the Interior), кроме земель с лесными участками (в этом случае, ответственным ведомством является Министерство сельского хозяйства - Department of Agriculture), на основе Закона о возобновляе­мых лесных и пастбищных ресурсах (Forest and Rangeland Renewable Resources Act) [2].

Указанные министерства согласно Закону при составлении планов управления лесами рассматривают вопрос о добыче нефти и газа.

Например, Лесная служба (Forest Service) при составлении планов управления лесами определяет участки, потенциально пригодные для сдачи в аренду в целях разведки и разработки нефти и газа; затем Служба определяет те лесные участки, на которых может, при учете интересов лесопользования, вестись разработка нефти с условием запрета всякого использования поверхности участка или без такого запрета; наконец, Служба обозначает конкретные места в лесном массиве, которые могут быть сданы в аренду и при этом совместимы с планом управления лесными участками.

Эти обозначения Лесной службы доводятся до сведения Бюро управления землями (Bureau of Land Management) и общественности.

Планы управления участками земли составляются, как правило, на срок 15 лет.

Бюро управления землями разрабатывает планы управления ресурсами (Resource Management plans). Согласно плану одни участки земли открываются для сдачи в аренду нефтегазодобытчикам, другие -запрещаются к сдаче в такую аренду, третьи - разрешены к сдаче в такую аренду без какого-либо присут­ствия на поверхности земельного участка (т.е. только для целей бокового бурения - «lateral drilling»), четвертые - допущены к сдаче в аренду с некоторыми специальными ограничениями.

Специалисты в области минеральных ресурсов в ходе составления планов оценивают наличие данных о возможностях обнаружения нефти под обозначенными земельными участками, о размере потенциаль­ного месторождения, об оборудовании, которое потребуется для разведки и разработки нефти и о воздей­ствии такой разработки на иные природные ресурсы (лесные, земельные и т.д.).

Следующей юридически значимой стадией государственного управления нефтяными ресурсами является исполнение соответствующим госучреждением положений законодательства об оценке воздей­ствия на окружающую среду (ОВОС) до решения вопроса об аренде участка нефтегазовыми компания­ми. Госучреждение обязано рассмотреть результаты такой оценки.

Судебная власть жестко пресекает любые попытки начать даже научное или пробное бурение без ОВОС. Бюро управления землями в свете ОВОС исключает конкретные земли из перечня допущенных. Завершающей стадией является организация аренды обозначенных таким образом земельных пространств.

Министерство природных ресурсов:

• в первую очередь на конкурсной основе предлагает в аренду земельные участки нефтегазодобываю­щим компаниям;
• во вторую очередь, в случае если конкурирующих заявок нет, - любому заявителю. Министерство природных ресурсов вправе включить в текст арендного контракта:
• обязательные природоохранительные условия, в том числе право Бюро управления землями изменять местоположение бурового оборудования, предписание об обязательном приведении в первона­чальное состояние поверхлежащего участка после завершения работ по добыче нефти и т.д.;
• обязательные предписания о производственном пуле или об объединенной эксплуатации собственни­ками буровых единого месторождения или нескольких месторождений в данном районе (unitization).

Контракты на ресурсную аренду должны соответствовать и по содержанию, и по срокам планам управления землями, т.е. 15 годам.

Закон предусматривает делегирование штату полномочий по обеспечению выполнения (enforcement) федеральных норм по управлению ресурсами. Кроме того, федеральная власть вправе делегировать конкретному штату полномочие одобрения заявок на разрешение устанавливать допустимые параметры скважин, в частности размеры.

Управление нефтегазовыми ресурсами, залегающими в недрах частных земель. Такое управление осуществляется на основе законодательства штатов. Большинство таких штатов, на территории которых добывается нефть и газ, приняли законодательные нормативы по размерам скважин, а также по пропор­циям «газ/нефть» и «вода/нефть», тем самым создав правовые основы стимулирования лучших показате­лей добычи. На частных запасах (так же, как и на публичных) запрещено сжигание газа, исходящего из буровой вышки. Кроме того, для целей снижения потерь отходов при нефтедобыче, штаты принимают описанные выше предписания о пуле объединении (unitization), таким образом объединяя небольшие участки, находящиеся в собственности разных лиц, в общий ареал запасов, исключительно для целей рациональной эксплуатации. Уже к 1985 г. каждый штат, на территории которого добывается нефть, принял свой закон о таком объединении. Подобные законодательные механизмы штатов позволяют собственникам небольших земельных участков, находящихся над путем прохождения нефтегазового слоя в недрах, участвовать в его эксплуатации:

• путем оплаты части расходов на бурение и отказа от прав на бурение;
• в обмен на часть дохода, полученного вследствие эксплуатации.

По законодательству штатов нефтяная компания обязана на указанной основе согласиться с предложе­нием о пуле (объединении) любого частного собственника участка, лежащего над нефтегазовым слоем.

Другой правовой моделью, также разрешенной законами штатов, является сдача частным собственни­ком земельного участка в аренду нефтегазодобытчику. Последний стремится включить в арендные кон­тракты положения об исключительном праве на разведку и разработку минеральных ресурсов недр в пре­делах этого земельного участка. Напротив, собственник, на основе сложившегося еще в английском об­щем праве толкования арендных контрактных отношений, пытается защитить права арендодателя: путем контрактного положения, например, об утрате арендатором прав, если ресурсное использование земель­ного участка не является разумным, выгодным или необходимым (is not reasonable, beneficial or necessary).

Управление нефтегазовыми ресурсами, залегающими в недрах морского дна. Добыча нефтегазовых ресурсов за береговой чертой (offshore petroleum and natural gas extraction) означает, согласно законам США, деятельность нефтегазодобытчиков на «внешнем континентальном шельфе» (outer continental shelf). Такого понятия в международном праве нет, поэтому необходимы пояснения о пространственном содержании этого законодательного термина.

В соответствии с международным правом континентальный шельф (the continental shelf) - это районы морского дна и их недра, простирающиеся от внешней границы территориального моря на всем протяже­нии естественного продолжения сухопутной (материковой или островной) территории государства до внешней границы подводной окраины материка или на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние. Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов, в том числе нефтегазовых. Итак, по международному праву, конти­нентальный шельф простирается в море от линии на дне вдоль побережья, которая является внешним пределом дна территориального моря.

Введенное американским законом понятие «внешний континентальный шельф» означает, по сути, континентальный шельф США согласно международному праву плюс находящиеся между ним и берего­вой чертой районы дна территориального моря США.

За двумя исключениями (районы внешнего шельфа у побережья штатов Техас и Флорида) право на часть внешнего континентального шельфа протяженностью лишь в три морские мили имеет соответству­ющий «приморский» штат. Ему же принадлежит право на регулирование проиродоресурсной деятельно­сти в этом районе морского дна шириной в три мили от исходных линий вдоль побережья.

В силу исторически сложившихся правовых оснований юрисдикция штата Техас и штата Флорида (в отношении его западного побережья) простирается не на 3-мильную, а на 9-миьную часть внешнего континентального шельфа США.

За обозначенными пределами юрисдикции приморских штатов все права на внешней континенталь­ный шельф до его внешней границы (т.е. по меньшей мере до расстояния в 200 морских миль от исход­ных линий у побережья) принадлежат федеральной власти. Для краткости здесь внешний континенталь­ный шельф именуется далее «шельф».

Внушительны показатели эффективности управления нефтегазовыми ресурсами шельфа: за период с 1954 по 1988 г. Министерство природных ресурсов США сдало в платную аренду нефтегазодобытчикам более 53 млрд. акров (1 акр = 0,4047 га). В настоящее время на шельфе функционирует более 2200 сква­жин (большая часть из них - в Мексиканском заливе), и каждый год к ним добавляется около 100 новых.

Законодательные принципы управления нефтегазовыми ресурсами на шельфе сходны с регулятивны­ми механизмами, применимыми на суше. Однако в силу повышенного риска - и для государства, и для нефтегазодобытчиков - деятельность на шельфе регулируется другими законами.

В ряде районов шельфа законом запрещена всякая деятельность по разведке и разработке минераль­ных ресурсов шельфа. Так, согласно Закону о защите морских млекопитающих (Marine Mammal Protection Act) и Закону о видах, находящихся под угрозой исчезновения (Endangered Species Act), сам факт наличия в водах района, и на морском дне под ними район сохранения (preserved area), и в таком районе исключена разработка нефти и газа.

В ряде участков шельфа законом предписаны до деятельности по ресурсной разведке на шельфе консультации со Службой по Рыбным ресурсам и живой природе. Законом о землях внешнего континен­тального шельфа (Outer Continental Shelf Lands Act) предписано разграничение властных учреждений - на те, которые дают разрешение на исследование и разведку ресурсов, и на те, которые дают разрешение на разработку и т.д.

Согласно Закону о защите в море, исследованиях и заповедниках (Marine Protection6 Research and Sanctuaries) министр экономики обозначает морские заповедники «для целей сохранения либо восстанов­ления в некоторых районах экологических, рекреационных, эстетических и лечебных ценностей». После такого обозначения министр экономики вправе, согласно закону, наложить вето на исполнение любого арендного договора в отношении федеральных земель, если такой договор не согласуется с обозначенны­ми границами морского заповедника.

Указанный Закон о землях внешнего континентального шельфа предусматривает график «арендных продаж» (leas sales), на которых арендодатель (федеральная власть в лице министерства природных ресурсов) выбирает экономически выгодного для нее арендатора (нефтегазовую компанию). Предусмо­тренные планом меры управления должны учитывать «экономические, социальные и экологические ценности возобновляемых и возобновляемых ресурсов (economic, social and environmental values of the renewable and non-renewable resources)» в районе шельфа, управляемым на основе плана.

Первая стадия реализации плана управления - обозначение районов шельфа, которые могут быть сданы в аренду. Другие районы шельфа в течение пятилетнего действия плана управления уже не могут, согласно закону, стать объектом арендных отношений. Закон предписывает министру природных ресурс­ных при разработке и реализации планов управления «обеспечить надлежащий баланс между потенци­альным ущербом окружающей среде, возможностями обнаружения нефти и газа и потенциальным воздействием на прибрежную зону» (Section 18, Outer Continental Shelf Lands Act).

При составлении того раздела плана управления, который предусматривает сдачу участков шельфа в аренду, министр природных ресурсов, согласно закону, обязан консультироваться с губернатором соответствующего приморского штата. Если губернатор представит письменные рекомендации к плану, министр по закону обязан их принять в том случае, ели они обеспечивают «разумный баланс между национальными интересами и благосостоянием граждан соответствующего штата». Помимо губернатора рекомендации к плану могут представить и местные органы власти, но министр не обязан, согласно закону, их учитывать.

Еще одним законодательным требованием к плану ресурсного управления является его соответствие планам прибрежного управления (гармонизированного пользования пограничным участком «суша-море»), составляемым на основе Закона об управлений прибрежной зоной (Coastal Zone Management Act).

Некоторые полномочия в части определения местоположения буровых вышек предоставлены, соглас­но Закону о сохранении рыбных ресурсов и управлению ими (Fishieries Conservation and Management Act), созданным в соответствии с ним региональным советам по управлению рыбными ресурсами.

Предусмотренный обозначенными законами механизм управления ресурсами шельфа функционирует следующим образом.

Министерство природных ресурсов разделяет внешний континентальный шельф на 26 районов плани­рования (planning areas).бюро управления землями издает доклад по итогам ресурсной оценки в таких районах. Служба управления минеральными ресурсами публикует в Федеральном регистре (Federal Register) приглашение обозначать конкретный участок. Такие обозначения направляются губернатору соответствующего штата. Из их числа Служба управления минеральными ресурсами выбирает участки площадью не более 5760 акров, по которым выносятся Геологическим надзором США геологические, экономические и инженерные оценки. С учетом их Служба управления минеральными ресурсами публи­кует условия сдачи конкретного участка шельфа в аренду.

Министерство природных ресурсов дает согласие потенциальным арендаторам получить в Службе управления минеральными ресурсами разрешения на предварительные исследования арендного участка. Такие исследования могут начаться только после того, как компании-заявители внесли в Службу залог для целей возможного его использования в случае любого загрязнения окружающей среды.

По истечении 30 дней с даты выдачи таких представительных разрешений Служба управления минеральными ресурсами выставляет участок шельфа на конкурс арендаторов. Победивший в конкурсе арендаторов получает, согласно закону, исключительные права на разведку и разработку любого нефтега­зового месторождения в пределах арендного участка шельфа. Договор аренды заключается обычно на 5 -10 лет и действует до тех пор, пока разработка нефти экономически целесообразно для арендатора. На срок действия договора арендатор вносит в залоговый фонд Службы управления минеральными ресурса­ми взнос на случай загрязнения окружающей среды.

После заключения Министерством природных ресурсов договора аренды, арендатор обязан предста­вить план исследования, а также план разработки и производства на арендуемом участке шельфа. План исследования, в частности, предусматривает предложенные места бурения, а также иную информацию, необходимую, согласно закону, для определения оценки воздействия на окружающую среду.

Служба управления минеральными ресурсами, распространив план для комментариев, вправе в течение 30 дней отклонить, изменить или одобрить план. Министр природных ресурсов вправе затребо­вать новую редакцию плана исследования. Представляемый арендатором участка шельфа план разработ­ки и производства также должен содержать данные, требуемые по природоохранному законодательству. Кроме того, в плане должны быть детально описаны буровые платформы и суда, трубопроводы, иное оборудование, которое будет использовано при нефтегазовых разработках; используемая арендатором геологическая и геофизическая информация; точные местоположения поверхности каждой планируемой скважины и ее дна (surface and bottom hole locations of each proposed well) и др. в плане должен быть описан порядок транспортировки добытой нефти или газа к берегу. К плану должен быть приложен сертификат его соответствия упоминавшемуся плану прибрежного управления.

В случае выполнения этих установленных законом требований Служба управления минеральными ресурсами не может отклонить план, за исключением случая, когда его исполнение «вероятно повлечет серьезный ущерб или нанесет вред окружающей среде».

Регулятивные функции Службы управления минеральными ресурсами особенно действенно проявля­ется в отношении буровых на шельфе. Согласно закону Служба вправе, например, в дополнение к ежегодной плановой инспекции, осуществлять по мере необходимости внезапные инспекции (без представительного уведомления without advance notice). По результатам инспекции Директор Службы вправе приостановить производственную деятельность буровой, если наличествует угроза жизни или непоправимого ущерба окружающей среде. В таких случаях Директор Службы потребует от арендатора провести ОВОС и представить, в зависимости от результатов этой оценки, новый план исследования разработки.

• Environmental Law. From Resources to Recovery. - 695-761.
• Mining Law. Centrefor Natural Resources Law and Policy. University of Wollongong (Australia), - P.2.