Обоснование целесообразности модернизация системы налогообложения Украины

В статье рассматривается налоговая система Украины, модернизация системы налогообложения, а также вопросы налогового администрирования. Сделан сравнительный анализ налогового администрирования Украины и других стран. 

Учитывая, что в состав налоговой системы входит подсистемы налогового администрирования, которая предусматривает прогнозирование и планирова­ние, учет налогоплательщиков, информационно-разъяснительную работу, регулирование добровольной уплаты налогов, налоговый контроль, а также принудительную уплату налогов и выполнение обязательств, считаем целесообразным дополнить разработанную структуру налоговой системы, предложенную Майбуровым І.А., Соколовской А.М. [1, с. 246] подсистемой информационного обеспечения, которая должна включать формы отчет­ности, статистические данные и любую другую информацию, которая отображает уровень поступлений и специфику налоговых отношений государства при эксплуатации субъектами государственной собственности, а также свободного выбора граждан относительно выполнения своих конституционных прав и гарантий, а также дополнив подсистему налогового администрирования составляющей налоговой амнистии, которая позволит оптимизировать объект налогообложения, снизить уровень теневой эконо­мики и увеличить поступление в Государственный бюджет Украины.

К функциям органов государственной власти, закрепленных нормами Налогового кодекса, при проведении администрирования налогов принад­лежат:

• предоставление услуг налогоплательщикам в направлении выполнения ими своих обязанностей из расчета, декларирования и уплаты налоговых обязательств;
• осуществление контроля за выполнением налогового законодательства;
• решение споров, которые возникают при применении налогового законодательства;
• обеспечение ответственности за нарушение налогового законодательства как налогоплательщиков, так и органов государственной исполнительной власти;
• осуществление принудительного взыскания налогов, которые не были оплачены в установленные сроки и принятие мер, направленных на возобновление платежеспособности налогоплательщиков.

Функции, положенные на органы государственной власти относительно администрирования налоговых платежей в Украине, в основном отвечают международной практике налогового администрирования. Основное отличие заключается в качестве обеспечении надлежащих условий и значительном упрощении налоговых процедур при выполнении налоговых обязанностей плательщиком налога (табл. 1).

Как видно из табл. 1, направления администрирования налогов и инструменты его реализации в Украине и в других странах согласно законодательства является идентичными, однако практическая реализация и цели является принципиально разной. Международная практика администри­рования направлена на содействие добровольной уплате налогов и создания максимально удобных условий для выполнения плательщиками налогов своих обязанностей, а уже при неподобающем их выполнении обязательно употребляются мероприятия наказания и принуждения, при этом администратор сам неуклонно придерживается норм и процедур налогового законодательства. Украинская же практика администрирования юридически направлена на обеспечение добровольной уплаты налогов и создания удобных условий плательщикам, фактически же превалирует контрольная функция и создание удобных условий для работы администратора налогов, причем именно налоговые органы дают пример возможности безнаказанного нарушения налогового законодательства.

Основной функцией государства в системе администрирования остается налоговый контроль, а основным методом налогового контроля - проверки, тогда как предоставлению помощи налогоплательщикам в осуществлении налогового менеджмента вообще не уделяется внимание, мероприятия в этом направлении выполняются формально и подчинены общей фискальной идеологии. В развитых странах предоставления помощи налогоплатель­щикам в осуществлении ими налогового менеджмента есть приоритетным у деятельности органов государственной власти.

Акцент на проверки в Украине делается на фоне того, что налогоплатель­щик, кроме налоговой отчетности, которая заключает в себе большое количество дополнений, подает администратору еще и финансовую отчет­ность предприятия. Следствием является то, что результативность контроль­ных мероприятий в Украине значительно ниже, чем в развитых странах. Например, в Дании, где введена достаточно взвешенная (хотя и сложную) система налоговых проверок, уровень выполнения налогового законодатель­ства является одним из наивысших в мире, в частности, по вопросам уплаты НДС он превышает 95%.

При проведении налогового контроля в европейских странах преиму­щество предоставляется применению относящихся предубежденно меро­приятий, а влияние на плательщика осуществляется в соответствии с его поведением (от улучшения предоставления услуг к борьбе с фактами мошенничества). Целью относящихся предубежденно мероприятий является устранение любых оснований для уклонения плательщика от выполнения своих налоговых обязательств. Относительно принудительных мероприятий, то они не имеют целью лишь увеличение поступлений к государственным фондам, а направлены на ограничение возможностей уклонения плательщиков от выполнения своих обязательств без применения средств наказания. Увеличение количества услуг, которое предоставляет администра­тор, и повышение их качества направлено на предоставление помощи плательщикам для полного и своевременного выполнения налоговых обязательств.

Работа налоговых органов из проведения контроля очень существенно влияет на условия ведения бизнеса в Украине. Частые проверки, необос­нованные требования к налогоплательщикам отвлекают от выполнения хозяйственных функций, создают атмосферу неопределенности и неуверен­ности. Хуже всего, если объектом таких проверок становятся добросовестные налогоплательщики, тогда как недобросовестные продолжают получать конкурентные преимущества путем неуплаты налогов.

Обеспечение принципа равенства всех плательщиков перед законом и равномерное распределение налоговой нагрузки создают равные конкурент­ные условия в экономике. Именно поэтому вопросы налогового контроля и его процедур в Украине являются такими актуальными. Ведь обеспечение контролирующими подразделениями увеличения базы налогообложения за счет недобросовестных налогоплательщиков должно увеличить бюджетные доходы государства без создания дополнительной налоговой нагрузки на добросовестных плательщиков.

Влияние налоговых проверок на поведение плательщиков зависит как от организации их проведения, так и от внедрения мероприятий по их реализации. Налоговая служба должна иметь детально разработанную и взвешенную программу проведения налоговых проверок. Их целью является выявление исключительно уклонения от налогообложения, а также заниже­ния суммы оплаченных налогов.

Усовершенствование модели налогового контроля будет способствовать созданию равных конкурентных условий для всех участников экономических отношений. Главной же целью усовершенствования налогового контроля является обеспечение выполнения требований действующего налогового законодательства всеми участниками налоговых отношений, выявления фактов его нарушений и их устранения.

Соблюдение требований налогового законодательства не может быть достигнуто только в результате применения принудительных мероприятий. Как свидетельствует практика, когда большинство субъектов уклоняются от выполнения своих законодательно определенных обязанностей - ни одна карательная система не может с этим справиться. Поэтому на первый план выходят содействие добровольной уплате налогов и относящиеся предупре­дительные мероприятия избежания налогообложения.

Система администрирования, которая предусмотрена НК Украины, уже сегодня ставит целью себе использование новых нормативных инструментов новой системы администрирования. Главной ценностью определяется человек, налогоплательщик. С целью упорядочения процедуры администри­рования налогов НК Украины предусматривается определение исчерпываю­щего перечня прав контролирующих органов и оснований для их приложе­ния. Для этого предусматривается отмена обременительных и несправед­ливых штрафных санкций и замена их общей прогрессивной шкалой; вводом риско-ориентированной системы налогового контроля; материальной ответственности государства за убытки, которые нанесены налогоплатель­щикам в результате противоправных действий контролирующих органов и законодательное определение порядка подтверждения данных налоговой отчетности первичными документами (рис. 1).

Налоговым Кодексом (НК) предусмотрено введение внешнего судебного контроля с применением полномочий контролирующих органов; принципа презумпции правомерности решений налогоплательщика; упрощенной процедуры административного обжалования решений контролирующих органов и упорядочения процедуры разъяснения НК и предоставление налоговых консультаций, которое отвечает европейским стандартам.

Существует три модели взаимоотношений государства и налогоплатель­щиков. Первая модель - модель доминирования в этих взаимоотношениях государства. В такой модели налогоплательщики рассматриваются, как правило, исключительно с позиций поставщиков финансового ресурса, которые имеют лишь обязательство, а государство имеет по отношению к ним лишь правая. Такой подход присущ авторитарным государствам, но не может использоваться государствами, которые претендуют на статус демократических [2, с. 104].

Кроме того, модель доминирования государства над плательщиками предусматривает постоянную борьбу между ними. Государство увеличивает административное давление, делая систему государственного контроля еще более жесткой. Зато налогоплательщики, особенно те из них, что занимаются предпринимательской деятельностью, постоянно изобретают способы уклонения от уплаты налогов. В условиях открытого общества они находят новые и новые возможности избегать повышенного контроля со стороны государства. Последствиями этого процесса является все больший рост государственного контрольного аппарата при одновременном уменьшении его эффективности и увеличения уровня тенизации экономики.

Кроме того, такая налоговая модель является абсолютно неконкурентной, что, в свою очередь, блокирует привлечение внешних инвестиций и провоцирует процессы оттока из государства национального капитала. Противоположной этой модели есть модель доминирования налогоплатель­щика, характерная для слабых государств с неэффективным государст­венным аппаратом. В такой модели функции государственного контроля ограничиваются к такой мере, когда он становится вообще невозможным. Следствием фактически бесконтрольных действий плательщиков, как и в предыдущей модели, есть массовая неуплата налогов, которая приводит к таким последствиям:

• уменьшение налоговых доходов государства;
• искажение конкурентной среды, поскольку налогоплательщики, что уклоняются от их уплаты, сразу получают дополнительный финансовый ресурс, которой дает им преимущество над теми плательщиками, которые исполняют свои обязанности из уплаты налогов в полном объеме;
• безнаказанное уклонение от налогообложения и ухудшения конкурент­ных условий побуждает других плательщиков к уклонению от налого­обложения.

Примером попытки ввести такой подход в Украине есть Закон Украины «Об основных принципах государственного присмотра (контролю) в сфере хозяйственной деятельности» №877 -V от 05.04.2007 г. [3]. Отмеченный Закон, декларируя полностью цель стандартизации и регламентации процесса государственного контроля, рядом своих положений фактически делал невозможным проведение такого контроля вообще.

Модель доминирования плательщика, учитывая, в принципе, принудитель­ный характер налогов, не может быть эффективной. Ее следствием, рано или поздно, становится кризис государственных финансов и резкое усиление государственного контроля, вплоть до формирования взаимоотношений между государством и плательщиками на принципах доминирования государства. Одним из примеров изменения общественной мысли в резуль­тате масштабных уклонений от налогообложения была в бывшем ФРГ. Разоблачение в этой стране масштабных уклонений от налогообложения стало возможным благодаря информации, полученной Службой внешней разведки страны. Однако, в соответствии с законодательством ФРГ, эта служба не имеет права заниматься налоговыми вопросами. Доказательства, которые дали толчок к масштабному расследованию финансовых афер, были получены сомнительным, с точки зрения, законодательства путем. Расследо­вание получило поддержку всех без исключения правящих политических партий ФРГ и широкую общественную поддержку со стороны среднего класса. Это наглядно демонстрирует, что масштабные нарушения законо­дательства одной стороной могут стать толчком к легализации нарушений законодательства со стороны другой, особенно если они будут объясняться необходимостью защиты интересов общества.

Таким образом, модель доминирования плательщика ровной мерой опасная для общества, как и модель доминирования государства. Проведем анализ влияния динамики номинального ВВП, налоговых поступлений, теневой экономики на динамику реального ВВП как в совокупности так и в частности (табл. 2).

На основе методов регрессионного анализа получили такие результаты связи между национальными показателями экономики и реальным ВВП (табл. 3).

Таблица 3

Построенная регрессионная модель связи номинального ВВП, налоговых поступлений, теневой экономики и реального ВВП описывает 72,6% варьируемых данных на уровне значимости 0,04, что меньше принятого 0,05. Таким образом, можно сказать, что в совокупности заданные показатели достаточно влияют на уровень реального ВВП. На основе регрессионного анализа определим силу влияния отдельных показателей на динамику реального ВВП (табл. 4).

Данные табл. 4 позволяют выявить такое, что наиболее значимая связь как за коэффициентом детерминации, так и за уровнем значимости наблюдается между показателем динамики реального ВВП и номинального ВВП, который объясняется тем, что данные показатели имеют одну природу. Среди других показателей, наиболее значимая связь наблюдается между показателем динамики теневой экономики и динамикой реального ВВП. Связь между динамикой налоговых поступлений и динамикой реального ВВП не является достаточно значимой (уровень значимости 18%) и объясняет лишь 21% варьируемых данных. Следовательно, можно утверждать, что динамика теневой экономики является одним из достаточно влиятельных факторов на динамику реального ВВП.

Построим тренд взаимосвязи между динамикой теневой экономики и динамикой реального ВВП (рис. 2).

Полученное уравнение связи между динамикой теневой экономики и динамикой реального ВВП описывает 72% варьируемых данных и можно использовать для прогнозирования реального ВВП в зависимости от изменения динамики теневой экономики.

Учитывая тенденции относительно динамики теневой экономики за 2003­2012 гг. можно построить тренд изменения данного показателя (рис. 3).

Построенный тренд позволяет спрогнозировать значение динамики теневой экономики на 2013 и 2014 гг., что позволит вычислить прогнозные значения реального ВВП в зависимости от прогнозных значений динамики теневой экономики (табл. 5).

Таблица 5

Анализ прогнозных значений динамики реального ВВП на 2013-2014 гг.

Как показывают данные табл. 5 с ростом динамики теневой экономики в 2013 г. на 1,2 в.п. приведет к росту реального ВВП на 1 в.п. Однако если такая динамика сохранится и в 2014 г., то с ростом теневой экономики на 1,63 в.п. приведет к падению темпов роста реального ВВП на 0,243 в.п.

Выполненные расчеты отображают пессимистический вариант развития экономики на 2013-2014 гг. Но учитывая снижение теневой экономики в 2010-2012 гг. сравнительно с 2010 г., можно рассчитывать на существенное снижение темпов роста теневой экономики, что является позитивным в целом для Украины. С целью снижения динамики теневой экономики и роста реального ВВП в Украине, необходимо внедрить модели соблюдения налогового законодательства всеми участниками налоговых отношений.

Развитые демократические страны, а также ряд постсоциалистических стран с переходной экономикой избрали модель налогового контроля, которая условно определяется как система взаимных обязательств. Такая модель предусматривает, что все субъекты налоговых отношений считаются равноправными, а деятельность каждого из них является подотчетной и подконтрольной. При применении такой модели предъявляются одинаковые требования ко всем субъектам налоговых отношений (неуклонное выпол­нение требований налогового законодательства), устанавливается одинаковая ответственность (наличие действенных инструментов принуждения субъек­тов налоговых отношений к выполнению требований налогового законо­дательства), предоставляются одинаковые гарантии сдерживания и защиты законных прав одного субъекта от незаконных действий другого. При таких условиях налогоплательщик рассматривается не как объект контроля, а как равный партнер, который заслуживает уважения к себе и которому должны быть созданы наилучшие условия для выполнения обязанностей относи­тельно уплаты налогов. В свою очередь государственный аппарат становится не врагом плательщика, которого нужно любой ценой ослабить и лишить полномочия, а гарантом ровного выполнения законодательства всеми субъектами налоговых отношений.

Цель налогового контроля при применении модели «взаимных обяза­тельств» заключается в том, чтобы обеспечить соблюдение налогового законодательства всеми участниками налоговых отношений. В этой модели контролю подлежат такие направления деятельности налогоплательщика, как:

• учет результатов хозяйственной деятельности, хозяйственных операций, материальных и нематериальных активов, доходов и других объектов, которые подлежат налогообложению;
• расчет налоговых обязательств (собственных, или других плательщиков, в случае выполнения функций налоговых агентов);
• представление налоговой отчетности и другой информации о платель­щиках и их деятельности в порядке и сроках, определенных налоговым законодательством;
• уплата налоговых обязательств.

Относительно органов исполнительной власти, которые от имени государства осуществляют налоговый контроль, то их деятельность является подконтрольной в таких вопросах, как:

• правомерность применения к налогоплательщикам тех или других контрольных мероприятий;
• законность использования прав, предоставленных контролирующим органам при проведении мероприятий налогового контроля;
• правомерность решений, которые принимаются по результатам налогового контроля [4, с. 149].

Задекларированной целью налогового контроля в Украине является обеспечение выполнения налогового законодательства, правильности вычисления, полноты и своевременности уплаты в бюджет, государственные целевые фонды налогов и сборов (обязательных платежей), а также ненало­говых доходов, установленных законодательством (ст. 2 Закона Украины «О государственной налоговой службе в Украине» №509 - XII от 04.12.1990 г.)[5]. В то же время, фактической целью налогового контроля является увеличение доходов Государственного бюджета. Практика администриро­вания налогов в Украине основывается именно на фискальной направлен­ности налогового контроля.

Следовательно, основным заданием усовершенствования налогового администрирования в Украине является его формирование в соответствии с моделью «взаимных обязательств». С этой целью необходимо обеспечить:

• проведение дальнейшей работы по усовершенствованию нормотвор-ческой техники с целью конкретизации и устранения неоднозначной трактования отдельных норм;
• повышение эффективности работы налоговых органов через внедрение автоматизированного обмена информацией между налоговыми органами и другими органами государственной власти в сфере регулирования и обеспечения электронной сверки данных;
• повышение квалификации сотрудников налоговой службы, которое бы предусматривало не только изучение норм Налогового кодекса, но и методологии учета, умения вести разъяснительную работы с плательщиками, направленную на помощь плательщику, использовать в работе электронные базы данных, применять риско-ориентированные модели контроля;
• создание простых форм отчетности и уменьшение количества допол­нений;
• обеспечение повышения степени компьютеризации и автоматизации процессов складывания и подачи деклараций плательщиками к налоговым органам.
• внедрение дистанционных методов проверок, которые не будут вызывать административной нагрузки на плательщика, например, проведение перекрестных проверок отчетов плательщиков и их сравнения с ключевыми данными промышленности вместо визитов к плательщикам и проверке документов;
• фактическое внедрение риско-ориентированных моделей контроля и проверок;
• организацию сотрудничества с налогоплательщиками таким образом, чтобы они имели возможность своевременно и добровольно заполнять и подавать налоговые декларации, путем: предупреждение плательщиков о наступлении срока подачи деклараций; предоставление квалифицированной помощи при составлении отчетности; обеспечение удобных условий подачи отчетности (отсутствие очередей, надлежащая культура обслуживания, проверка данных деклараций после ее предоставления и т.п.);
• проведение активной работы по информированию плательщиков относи­тельно их прав и обязанностей, требований законодательства к порядку проведения операций по налогообложению;
• создание условий для неотвратимости наказания за невыполнение налогового законодательства как налогоплательщиками, так и работниками органов налоговой службы;

• справедливость налогообложения. Соблюдение налогового законодатель­ства работниками налоговых служб и обеспечение возможности админист­ративного и судебного обжалования решений налоговых органов являются фундаментом формирования налоговой системы, которая основана на принципе справедливости.

Качество и полнота применения налоговыми органами перечисленных механизмов сотрудничества имеют прямое влияние на налоговое поведение налогоплательщиков.

Литература 

1. Майбуров И.А. Теория налогообложения. Продвинутый курс: для магистран-тов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» /И.А. Майбуров, А.М. Соколовская. - М.: Юнити-Дана, 2011. - 591 с.
2. Organization for Economic Cooperation and Development // Revenue Statistics. -2009 - 128 p.
3. Закон Украіни «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарськоі діяльності» №877-V04.2007//Відомості ВерховноіРади Украіни. - 2007. - №29. - С. 389. 
4. Олейнікова Л.Г. Планування підвищення ефективності оподаткування з метою забезпечення конкурентоспроможності економіки Украіни / Л.Г. Олейнікова // Управління інтелектуальною власністю як складова бюджетування на рівні держави, регіонів і суб'ектів господарювання: колект. монограф. -Запоріжжя: ЗНУ, - С. 137-150.
5. Закон Украіни «Про державну податкову службу в Украіні» №509-Xll від 12.1990 //Відомості ВерховноіРади УРСР. - 1991. -№6. - Ст. 37.