Комментарий к законодательному определению понятия «транспортная безопасность»

Статья отражает политико-правовые идеи, заложенные в понятие «транспортная безопасность» Закона РК от 6 января 2012 года «О национальной безопасности РК». Исследование строится на юридическом анализе содержания понятия «национальная безопасность», которое является ключевым в определении предмета правового регулирования данного закона и формирует теоретико-методологические основы механизма обеспечения национальной безопасности на современном этапе. В рамках исследования обозначены элементы транспортной безопасности как части систем более высокого порядка, а именно экономической и национальной безопасности Республики Казахстан.

Развитие транспортной отрасли входит в сферу ключевых национальных интересов, обеспечивающих решение стратегических задач государственного строительства [1]. В рамках законодательного регулирования соответствующие подходы, наряду с иными нормативными правовыми актами, нашли отражение в Законе РК от 6 января 2012 года «О национальной безопасности РК» [2] (далее – Закон) через понятие «транспортная безопасность».

Согласно пп. 4) п. 1 ст. 22 Закона, транспортная безопасность предусматривает состояние защищенности транспортной отрасли экономики от реальных и потенциальных угроз, при котором государство способно обеспечить создание условий для удовлетворения потребностей экономики и населения в перевозках автомобильным, железнодорожным, воздушным, морским и речным видами транспорта и связанных с ними услугами, формирование и развитие транспортной инфраструктуры, а также устойчивое развитие и обеспечение конкурентоспособности транзитного потенциала.

Как часть систем более высокого порядка транспортная безопасность является составляющей экономической безопасности, которая в свою очередь является одним из видов национальной безопасности. В этой связи при рассмотрении понятия «транспортная безопасность» следует исходить из методических подходов, обеспечивающих его анализ от общего к частному.

Национальная безопасность Республики Казахстан определяется как состояние защищенности национальных интересов Республики Казахстан от реальных и потенциальных угроз, обеспечивающее динамическое развитие человека и гражданина, общества и государства (пп. ст. 1 Закона).

В указнном контексте термин «национальная безопасность» является производным от понятия безопасности вообще, означающего положение, при котором не угрожает опасность кому-нибудь или чему-нибудь [3, с. 74]. Национальная безопасность – это «состояние защищенности национальных интересов», то есть результат государственной политики в данной сфере, имеющий определенные количественные и качественные показатели.

Необходимо обратить внимание, что в отличие от понятия «национальная безопасность», которое было закрепленного в прежней редакции Закона РК «О национальной безопасности РК» [4], рассматриваемое определение дополнено указанием на то, что состояние защищенности   национальных   интересов обеспечивает «динамическое развитие человека и гражданина, общества и государства». Тем самым, национальная безопасность, как и ее отдельные виды и подвиды, были строго привязаны к системе государственного планирования.

Система государственного планирования представляет собой комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из принципов, документов, процессов и участников  государственного планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше 5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды. Государственное планирование охватывает деятельность органов государственной  власти  и  иных  участников процесса развития страны, направленную на повышение уровня социально-экономического развития Казахстана, рост благосостояния граждан и укрепление безопасности страны [5].

Таким образом, защищенность национальных интересов в целом, либо в отдельных сферах (отраслях) ориентирована, прежде всего, на полную и последовательную реализацию целей, предусмотренных документами Системы государственного планирования. Исходя из этого, в части второй п. 2 ст. 18 Закона закрепляется, что требования по обеспечению национальной безопасности в обязательном порядке учитываются при:

• стратегическом планировании направлений и этапов социально-экономического развития страны;
• разработке, принятии и исполнении законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере национальной безопасности.

Указанное обеспечивает  также целостность и взаимосвязь между отдельными направлениями и уровнями деятельности государственного аппарата при внесении корректив, обусловленных складывающейся ситуацией на конкретном этапе развития Республики Казахстан. Например, положения ранее действовавшей Транспортной стратегии Республики Казахстан до 2015 года [6] были переработаны и включены в Государственную программу по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы [7]. В свою очередь, на основе последнего из названных документов была принята Программа по развитию транспортной инфраструктуры в Республике Казахстан на 2010 – 2014 годы [8].

Анализ приведенного выше определения понятия «национальная безопасность» позволяет выделить три основных элемента, входящих в его состав. Такими элементами являются:

• национальные интересы;
• угрозы национальным интересам;
• меры противодействия угрозам.

Согласно понятийному аппарату Закона, под национальными интересами Республики Казахстан понимается совокупность законодательно признанных политических, экономических, социальных и других потребностей Республики Казахстан, от реализации которых зависит способность государства обеспечивать защиту прав человека и гражданина, ценностей казахстанского общества и основ конституционного строя. Угрозами угрозы национальной безопасности является совокупность внешних и внутренних факторов (процессов и явлений), препятствующих или могущих препятствовать реализации национальных интересов Республики Казахстан (пп. 6), 7) ст. 1). Относительно мер противодействия угрозам национальной безопасности следует отметить, что при  отсутствии  в Законе соответствующего понятия, сущность таких мер прямо вытекает из ст. 18 названного акта. Меры противодействия угрозам национальной безопасности можно определить как меры, направленные на своевременное выявление и нейтрализацию угроз национальной безопасности, локализацию и ликвидацию последствий их негативного воздействия.

В целом, в своей основе представленная законодательная модель применительно к каждому из элементов национальной безопасности последовательно отвечает на следующие вопросы: «что защищаем?» (национальные интересы), «от чего защищаем?» (угрозы национальной безопасности), «как или посредством чего защищаем?» (меры противодействия угрозам).

На тех же подходах строятся понятия экономической и транспортной безопасности, каждая из которых, как отмечалось ранее, является частью систем более высокого порядка (национальная безопасность → экономическая безопасность → транспортная безопасность).

Деление   национальной   безопасности   на виды и подвиды обусловлено тем, что и личность, и общество, и государство имеют самые разнообразные потребности (интересы). Не менее разнообразны по своему характеру и проявлениям угрозы, препятствующие их реализации. В этой связи имеется необходимость более детального определения объектов, подлежащих защите, существующих или могущих возникнуть угроз в той или иной сфере общественных отношений, а также конкретных мер по их выявлению и нейтрализации. Такой подход позволяет четко и предметно определить тактические задачи в работе государственных органов на отдельных направлениях обеспечения национальной безопасности, которая, в свою очередь, выступает в качестве единой стратегической цели. Этими же обстоятельствами обусловлены законодательные положения о том, что обеспечение  национальной  безопасности достигается последовательно реализуемой государственной политикой при четком разграничении компетенции и согласованном функционировании всех органов и должностных лиц государства, а также граждан и организаций, принимающих на законном основании участие в реализации мер по обеспечению национальной безопасности (п. 1 ст. 18). В Законе нашли отражение соответствующие полномочия государственных органов, сферы их ответственности, а также координационные механизмы совместной работы по защиты национальных интересов (п. 4 ст. 18).

Применительно к экономической безопасности перечисленные аспекты закреплены в ст. 22 Закона «Обеспечение экономической безопасности».

Что касается транспортной безопасности, то данное понятие менее детализировано. Из самого определения можно четко выделить только национальные интересы. К ним следует отнести:

• удовлетворение потребностей экономики и населения в перевозках автомобильным, железнодорожным, воздушным, морским и речным видами транспорта и связанных с ними услугами;
• формирование и развитие транспортной инфраструктуры;
• устойчивое развитие и обеспечение конкурентоспособности транзитного потенциала.

Дополнительным ориентиром в определении национальных интересов в данной сфере являются положения пп. 11) п. 1 ст. 5, пп. 2) п. 2 ст. 22 Закона, относящих к основным национальным интересам  Республики  Казахстан и национальным интересам в сфере экономики, устойчивое функционирование субъектов транспортной отрасли, а также транспортную независимость Республики Казахстан.

Вполне очевидно, что в рамках транспортной безопасности стержень национальных интересов составляют экономические потребности физических и юридических лиц, а также государства. Вместе с тем такая трактовка суживала бы реальное значение транспортной отрасли, в том числе в контексте понятия «национальные интересы Республики Казахстан», которые охватывают не только экономические, но и политические, социальные и другие потребности Республики Казахстан. В этой связи уместно привести утверждение Ю.Ф. Голиусова, согласно которому те же дороги имеют ключевое государственное значение для удержания обширных земельных просторов в обжитом состоянии; они являются средством коммуникации – чтобы люди общались, были единой нацией, нужна постоянная связь [9]. Таким образом, национальные интересы в транспортной отрасли являются не только составляющей экономической безопасности, но и затрагивают отдельные аспекты политической, общественной и иных видов безопасности.

Угрозами транспортной безопасности будут являться все возможные негативные факторы (процессы и явления), которые препятствуют или могут препятствовать реализации названных национальных интересов. Из них в Законе непосредственно упоминается снижение качества, конкурентоспособности транзитного потенциала (пп. 13) п. 1 ст. 6). Такой акцент неслучаен, поскольку транспортные издержки составляют значительную долю в стоимости товаров по экспортным операциям любой страны. Исходя из этого государства предпринимают меры по развитию транспортной инфраструктуры, в том числе созданию крупных транспортнологистических узлов (хабов). Научные подходы к выработке и реализации соответствующих мер нашли отражение в отечественной и зарубежной литературе [10], [11].

Противодействие угрозам транспортной безопасности отражения в Законе не нашло. Вместе с тем общие ориентиры в этом вопросе в рамках общегосударственной системы мер обеспечения национальной безопасности обозначены достаточно четко.

В соответствии с п. 3 ст. 18 Закона, обеспечение национальной безопасности состоит в достижении и поддержании необходимого уровня защищенности национальных интересов путем:

• определения основных направлений деятельности государства в этой сфере;
• выявления и прогнозирования угроз национальной безопасности, а также возможностей продвижения политических инициатив Республики Казахстан за рубежом;
• осуществления комплекса оперативных и долговременных мер по предупреждению и нейтрализации угроз национальной безопасности, в том числе по устранению причин и условий, порождающих эти угрозы;
• мобилизации сил и средств обеспечения национальной безопасности в случаях возникновения непосредственной угрозы национальной безопасности, посягательства на нее, в том числе в случаях экстремальных и чрезвычайных ситуаций внутригосударственного, трансграничного и глобального характера;
• безотлагательного принятия решений и действий по защите национальных интересов, пресечения незаконной деятельности, посягающей на национальную безопасность, осуществления иных правоограничительных мер;
• локализации и ликвидации последствий, связанных с посягательствами на национальные интересы, осуществления комплекса восстановительных мер.

Представленная система мер носит комплексный характер, отражает как общерегулятивные, так и охранительные механизмы различной направленности. Для сравнения, например, в российском законодательстве угрозы, как и само понятие «транспортная безопасность» трактуется в специальном отраслевом значении. Согласно пп. 10) ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 года «О транспортной безопасности» [12], транспортная безопасность – это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Актом незаконного вмешательства является противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий (пп. 1) ст. 1).

Указанное подчеркивает, что подходы к формированию понятийного аппарата обусловлены многими факторами (научными традициями, складывающейся общественно-политической обстановкой и др.). Явное усиление одной из угроз также может повлиять на официальные взгляды в отношении той или составляющей национальной безопасности и ее закрепление в законодательстве.

В заключение необходимо отметить, что положения Закона относительно круга национальных интересов, угроз национальным интересам и мер противодействия являются  основными, но не исчерпывающими. С учетом п. 2 ст. 5,   п. 2  ст. 6  Закона,  в  рамках  содержания  понятия «транспортная безопасность» они дополняются и детализируются в других законодательных и иных  нормативных  правовых  актах, стратегических и программных документах Республики Казахстан (Закон «О транспорте в Республике Казахстан» и др.).

Литература 

1. Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н.А. Назарбаева Народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства» (Астана, 14 декабря 2012 года)//Информационная система «Параграф» (ТОО ИнфоТехСервис). Версия 5.0.
2. Закон Республики Казахстан от 6 января 2012 года «О национальной безопасности Республики Казахстан»//Информационная система «Параграф» (ТОО ИнфоТехСервис). Версия 5.0.
3. Толковый словарь русского языка: Ок. 100000 слов, терминов и фразеологических выражений/С.И.Ожегов; под ред. проф. Л.И. Скворцова. – 28-е изд., перераб. – М.: ООО «Издательство «Мир и Образование»: ООО «Издательство Оникс», 2012. – 1376 с.
4. Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 года «О национальной безопасности Республики Казахстан» (утратил силу)//Информационная система «Параграф» (ТОО ИнфоТехСервис). Версия 5.0.
5. Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года №827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан» //Информационная система «Параграф» (ТОО ИнфоТехСервис). Версия 5.0.
6. Указ Президента Республики Казахстан от 11 апреля 2006 года №86 «О Транспортной стратегии Республики Казахстан до 2015 года» (утратил силу)//Информационная система «Параграф» (ТОО ИнфоТехСервис). Версия 0.
7. Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 958 «О Государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан»//Информационная система «Параграф» (ТОО ИнфоТехСервис). Версия 0. 8 Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 сентября 2010 года № 1006 «Об утверждении Программы по развитию транспортной инфраструктуры в Республике Казахстан на 2010-2014 годы» //Информационная система «Параграф» (ТОО ИнфоТехСервис). Версия 5.0.
8. Голиусов Ю.Ф. Транспортная политика России//Обозреватель. – 2009. – №3. – С. 12,
9. Жуматаев Р.Н. Транспортная политика Республики Казахстан//Перспективы Центральной Азии как транзитного моста между Европой и Китаем: сб. матер. междунар. конф. – Алматы, 2005. – С. 18-25.
10. Скворцов О. Транспортная политика России на перепутье//Дороги России XXI века. – 2012. – №3. – С.10-13.
11. Федеральный закон от 9 февраля 2007 года №16-ФЗ «О транспортной безопасности»//База данных «Федеральные законы»/соuncil.gou.ru.