Система управления туркестанским генерал-губернаторством в конце XIX-начале XX века

Существование Туркестанского генерал-губернаторствав составе Российской империи на протяжении пятидесяти лет выявило отсутствие выверенной региональной политики самодержавия, что часто приводило к непоследовательности в правительственных действиях. Наиболее важным в истории Туркестанского генералгубернаторстваоказалось начало ХХ столетия, когда на фоне развития экономических связей генерал-губернаторства с имперским центром проявились существенные организационные недостатки существующей системы управления.

Деятельность управленческих структур в Туркестане развивалась в условияхскрытых и явных конфликтов, основой которых стал вопрос о широте административных полномочий центральных и местных властей.

После присоединения Южного и Юго-Восточного Казахстана, а также ряда районов Средней Азии к Российской империи в 1867 году было образовано Туркестанское генерал-губернаторство в составе Семиреченской (до 1882 г.) и Сыр-Дарьинской областей. Туркестанское генерал-губернаторство с 1886 годаофициально стало называться Туркестанским краем (неофициально “Русским Туркестаном”). С 1898 года всостав Туркестанского края входили Закаспийская, Самаркандская, Семиреченская, Сырдарьинская и Ферганская области. Соседние с Туркестанским краем Хивинское и Бухарское ханства фактически являлисьвассалами царской России.

Первым Туркестанским генерал-губернатором был инженер-генерал, генерал-адъютант К.П. фон Кауфман (1867-1882 гг.). Сенатор граф К.К. Пален, характеризуя период правления первого генералгубернатора К.П.Кауфмана писал о том, что «силами своей мощной личности он мог устранять вмешательство в его дела какого-либо постороннего ведомства и нес один всю ответственность перед Верховной властью, от которой получал лично указания» [1, с. 6].

К.К. Пален не учитывал тот факт, что время управления краем К.П.Кауфмана было периодом, в течение которого колониальный аппарат Туркестана развивался параллельно с захватом новых территорий. И естественно царизм стремился насадить единую военную власть, основанную на принципе единоличия, выраженного в правах генерал-губернатора — «принимать все те меры, которые признает он полезными и неотложно необходимыми для устройства края» [2, с. 4].Это был период, когда политика царизма отражалась в лице и действиях генерал-губернатора и когда царизм нуждался в таких «сильных» личностях, как К.П.Кауфман.

В период правления К.П. Кауфмана Туркестанское генерал-губернаторство управлялось на основе режима личной власти генерал-губернатора. Как отмечал тайный советник Ф.Гирс, «власть наблюдающего, решающего и действующего не иначе, как через подчиненные ей учреждения была сведена с своего законного... пути, стала вполне произвольною... главный начальник стал, можно сказать, единственною управляющею властью в крае. Последствием подобной централизации власти было ... что учреждения стали руководствоваться не законом, а распоряжениями генерал-губернатора...» [3, с. 20].

«Одним из крупных факторов административной краевой деятельности является Совет при генерал-губернаторе, учреждение подобного коему нигде в империи не существует» [4, с. 7].— писал граф К. К. Пален.

Совет Туркестанского генерал-губернатора по представленным ему полномочиям представлял собою по «Положению об управлении Туркестанского края» 1886 года губернское учреждение, совершенно отличающееся от других, не имеющее себе подобного во всей Российской империи. Совету при генерал-губернаторе при решении многих существенно важных вопросов отводилась решающая роль.

Ведению Совета по статье 20 [5, с. 45].подлежали:

1. Все законодательные вопросы по общему управлению и все другие дела, которые генералгубернатор признавал нужным передать на его обсуждение. По делам, относящимся до общего управления краем, заключения Совета имело совещательное значение.
2. Рассмотрение смет денежных земских повинностей, определение размера натуральных земских повинностей, разрешение сверхсметных расходов и т.д.
3. Общее руководство ходом дел поземельного и податного устройства, соображение предположений о податном обложении и рассмотрение принесенных генерал-губернатору жалоб по данной отрасли. Следует подчеркнуть, что по делам о земских повинностях и по земельному и податному устройству все вопросы решались большинством голосов. Но в случае несогласия генерал-губернатора с мнением большинства членов Совета, ему предоставлялось право, не приводя постановление в исполнение, передать вопрос на разрешение соответствующего министерства.

Совершенно особое место занимал в главном управлении его исполнительный орган — канцелярия генерал-губернатора, которая состояла первоначально из четырех отделений. Первое отделение ведало вопросами административно-штатного и инспекторского порядка. Ведение дел в первом отделении было распределено между четырьмя столами, три из которых занимались главным образом, делами личного состава, а четвертый имел в своем ведении «дела об иностранцах». Второе отделение занималось земскими вопросами и повинностями, оно подразделялось по функциям на пять столов, дела которых отражали финансово-хозяйственную деятельность главного управления. Третье отделение занималось вопросами поземельно-податными, устройством городов и городскими сметами (эти дела распределялись между тремя столами), а также разработкой законоположений по вопросам  управления краем.  Четвертое,  учрежденное  Кауфманом,  было особое  Судное отделение, рассматривавшее в кассационном порядке судебные решения и «вопреки указаниям Министров юстиции и военного» [6, с. 20]просуществовавшее несколько лет (до 1886 года).

Судное отделение канцелярии вплоть до 1886 года пользовалось такими правами, которых не имело по отношению к подведомственным судьям даже министерство юстиции. По его докладам генерал-губернатор учреждал новые судебные должности. Канцелярии было предоставлено рассмотрение кассационных жалоб на приговоры судебных учреждений. Она не ограничивалась разрешением вопросов, возбуждаемых судебной практикой и толкованием законов, но и составляла доклады, предвещавшие направление дел. При отмене решений областных правлений генерал-губернатор по докладу канцелярии разрешал судебные дела по существу. Как отмечала ревизия тайного советника Гирса, по инициативе канцелярии 213 преступников, «каковое распоряжение ... названо в докладе канцелярии особенным законом, ограничивающим действие закона общего» [7, с. 5].

Хотя проект положения 1867 года и «Положение об управлении Туркестанского края» 1886 года не содержали в себе специальных правил, определяющих круг прав и обязанностей относительно канцелярии, тем не менее она играла решающую роль в органах управления. Правитель канцелярии тоже занимал исключительное положение: определялся и увольнялся по «высочайшему повелению императора через военного министра». В служебном отношении правитель канцелярии был только исполнителем распоряжений генерал-губернатора, но на практике занимал более высшее положение, чем военные губернаторы областей.

Канцелярия генерал-губернатора была центром, куда стекались каждодневная информация о положении дел в той или другой области. Генерал-губернатор редко бывал на местах и поэтому при ознакомлении с жизнью областей имел дело только со своей канцелярией. При таком положении, естественно, управляющий канцелярией превращался со временем из чиновника исполнителя в чиновника распорядителя. Громадный фактический материал, освещающий многие стороны административной, хозяйственной, культурно-бытовой жизни Туркестана, был сосредоточен в отделениях канцелярии генерал-губернатора.

Туркестанское генерал-губернаторство делилось на две области: Сырдарьинскую с центром в г.Ташкенте и Семиреченскую с центром в г.Верном. Местную администрацию в областях возглавляли военные губернаторы, являвшиеся одновременно командующими войсками на правах командиров корпусов или дивизий, в зависимости от численности войск, расквартированных в той или иной области.

Военные губернаторы определялись на должность и увольнялись царем по представлению Военного министра, основанному на предварительном согласии с Министерством внутренних дел и Туркестанским генерал-губернатором [8, с. 18].

По «Положению 1867г.» в их руках сосредотачивалась административная, полицейская, судебная и военная власть, в виде усиления значения областной власти в глазах местного населения, сосредоточения в одних руках всех средств обеспечения спокойствия населения и подавление каких-либо в нем беспорядков» [9, с. 19], как сказано в документе.

По отношению к низовой администрации и местному населению военные губернаторы были наделены по сути диктаторскими полномочиями: назначение места для созыва волостных съездов оседлого и кочевого населения, утверждение в должности волостных управителей или назначение их по своему усмотрению в случае отмены выборов; назначение арык-аксакалов и определение им размера содержания из общественных сумм; утверждение народных судей и кандидатов к ним и назначение новых выборов в случае их неутверждения; определение и увольнение по своему усмотрению членов уездной администрации, кроме уездного начальника, о которых делалось лишь представление на имя генерал-губернатора; рассмотрение жалоб на постановления уездных  начальников по наложению или взыскания на представителей коренного населения [10, с. 109].

Наряду с административными, военные губернаторы были наделены полицейскими и судебными функциями. Им предоставлялось право подвергать лиц коренной национальности денежному штрафу не свыше 100 рублей и аресту на срок не более месяца.

В их компетенцию входил контроль за деятельностью судебных учреждений и тюрем, утверждение приговоров по уголовным [11, с. 126].

При военном губернаторе состоял помощник, который в случае болезни, отсутствия или увольнения военного губернатора, занимал его [12, с. 24].Помощник военного губернатора назначался по представлению генерал-губернатора.

Важнейшим местным государственным учреждением являлось областное правление — «единственный орган административного и хозяйственного управления области» [13, с. 63], которое пользовалось правами и обязанностями губернского правления.

Председателем областного правления был помощник военного губернатора. Областные правления выполняли административные, судебные, полицейские, финансовые и хозяйственные функции. По сути дела, они являлись аналогом губернских правлений, но имели гораздо более широкие полномочия, несколько подменяли собой практически все губернские учреждения, существовавшие во внутренних районах России [14, с. 41].

Впоследствии устройство областных правлений начало изменяться и усложняться. В 1869 году по ходатайству Туркестанского генерал-губернатора «высочайше» была учреждена Туркестанская казенная палата, подчиненная непосредственно министерству финансов, и из ведения областных правлений отошла финансовая часть, с оставлением на обязанности правлений лишь дел по устройству русских поселений в крае и «по причислению и отчислению душ и кибиток, что сделано ввиду особенностей устройства туземных обществ и других местных условий» [15, с. 23].

Областные правления по своей структуре состояли из отделений. Сырдарьинское из четырех отделений:распорядительного, хозяйственного, судного и строительного и межевых чинов. По данным военного губернатора Сырдарьинской области за 1912 год, средства, отпускаемые на канцелярские, хозяйственные и экстраординарные расходы в Сырдарьинской области, были на 20 тысяч рублей меньше, чем в губерниях внутренней России [16, с. 58].

Областные правления, являясь единственными органами административного и хозяйственного управления областями, ведали широким кругом разнообразных вопросов, решать которые они были не в силах. Ревизии областных правлений показывали, что делопроизводство их шло ненормально; дела залеживались целыми месяцами и не получали законного направления. Дело об утверждении выборов сельских должностных лиц, десятки жалоб на приговор волостных судов, дела о должностных преступлениях чинов административно-полицейских учреждений долгое время оставались без рассмотрения. Поступали постоянные напоминания от всех инстанций, которые еще более загромождали и усложняли переписку, нисколько не разрешая их по существу.

Деятельность областных правлений носила казенно-бюрократический характер и отражала бюрократический характер машины самодержавия, которая во внутренних местностях царской России назывались губернскими правлениями.

Области, в свою очередь, разделялись на уезды, что явилось следствием территориального деления захваченных земель царизмом.

Уездное управление являлось той главной основой, на которой было воздвигнуто административное устройство Туркестанского генералгубернаторства.

Сырдарьинская область занимала северо-западную часть Туркестанского края. Она граничила на севере с Тургайской и Акмолинской областями, на востоке с Семиреченской областью, на юге с Ферганской и Самаркандской областями и с Бухарой, на югозападе с Хивинскими владениями, на западе с Аральским морем [17, с. 3].

В составе Сыр-Дарьинской области были образованы следующие уезды: Казалинский, Перовский, Туркестанский,Чимкентский, Аулие-Атинский, заселенные казахами; Ташкентский, заселенный премущественно узбеками и частично казахами; Ходжентский и Джизакский, заселенные узбеками [18, с. 1].В 1887 году, после введения «Положения об управлении Туркестанским краем», Ходжентский уезд вошел в состав вновь образованной Самаркандской области [19, с. 117].

Управление в каждом уезде, с входящими в его состав городами, сосредотачивалось в руках уездного начальника, которому вместе с тем подчинялись и войска, расположенные в уезде на основании положения о военном управлении в областях Туркестанского военного округа и особой инструкции. Уездные начальники назначались и смещались генерал-губернатором по представлению военных губернаторов областей. Уездный начальник одновременно являлся исправником, полицмейстером, земским начальником, председателем поземельно-податного присутствия [20, с. 43]. Кроме того, уездными начальниками выполнялись такие обязанности, как надзор за «туземным» управлением и исполнением «выборными» должностными лицами своих обязанностей, руководство их действиями; наблюдение за исчислением податных единиц, по устройству и исправлению в уезде дорог, мостов; заведывание государственными землями и оброчными статьями; надзор за «народным» судом, управление городами, где не имелось городского «самоуправления» и другие.

Помимо уездного начальника, в личный состав уездного управления входили его помощники и канцелярия. Помощники вступали в должность уездного начальника в случае отсутствия или болезни последнего. Помощник по административной части, как правило, ведал делами канцелярии уездного управления.

Уездная администрация планировала и координировала всю работу на местах. На это звено системы падала основная тяжесть многочисленных текущих дел по заведыванию казенно-оброчными статьями, исчислению податей, наблюдениями за порядком, разбором споров о воде и земле, по контролю за деятельностью волостной и сельской администрации уезда. Можно сказать, что уездный начальник являлся монополистом власти почти во всех сферах общественной и экономической жизни общества, воплощая в жизнь логику и дух колониальной политики царизма на уездном уровне. На деле это звено оказалось наиболее некомпетентным, преследующим собственные корыстные цели и потребовало многочисленных реорганизаций в сторону его усиления и расширения.

Население в каждом уезде разделялось на волости, а волости на сельские и аульные общества. Во главе волостей стояли волостные управители, а в сельском и аульном обществе — сельские  старшины (аксакалы) и аульные старшины, «избираемые» населением на три года.

Статья 83 «Положения об управлении Туркестанским краем» установила правило, по которому в должности волостного управителя, сельского старшины имели право избираться лица в возрасте не менее двадцати пяти лет [21, с. 22].К избранию не допускались: подвергшиеся по приговорам народного суда наказанию за преступления или проступки, состоящие под следствием или под судом по обвинению в преступлениях или проступках.

Выборы волостного управителя были двухстепенными, сначала собирался сельский сход, на котором от 50 домохозяев избирался один выборный. Затем выборные от сельских обществ собирались на волостной съезд, проходивший в присутствии представителей русской администрации. Как правило, это был уездный начальник или его помощник, наблюдавшие за порядком, не вмешиваясь в самый ход выборов. Перед началом работы съезда проверялась наличность всех пятидесятников. Волостной съезд считался несостоявшимся, если на нем присутствовало менее 2/3 всего количества выборных.

Ведению волостного съезда подлежали выборы волостного управителя, народных судей и кандидатов к ним; определение денежного содержания должностным лицам низовой администрации; контроль за состоянием мостов, дорог, хозяйственных построек; дела по водопользованию и водоснабжению и т.д.

Волостной управитель, кроме хозяйственных, исполнял и сугубо полицейские функции: наблюдал за «спокойствием» в волости, производил дознания по преступлениям, подведомственным народному суду, доводил до сведения населения все законы и распоряжения правительства.

По делам общественным, волостной управитель по согласованию с уездным начальником, мог созывать и распускать волостной съезд, наблюдать за действиями аульных и сельских старшин.

Если личность волостного по каким-то причинам не устраивала русскую администрацию, то военный губернатор области мог назначить новые выборы или временно заменить его другим человеком по своему усмотрению.

Царская администрация довольно широко использовала это свое право. Так, например, Ф.К.Гирс в своем отчете по ревизии деятельности волостной и сельской администрации приводит следующие данные: «Из 109 волостных управителей Сырдарьинской области уволено в течение трех лет 38 лиц, что составляет 35% или около 13 случаев в год» [22, с. 7]— пишет он.

Таким образом, в 60-е — середине 80-х годов XIX в. аппарат управления представлял собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов административного механизма и соответствующих им органов, действующих в интересах царизма и его колониальной политики. Характерной чертой этого аппарата была его чрезмерная бюрократическая централизация, заключавшаяся в сосредоточении в его недрах законотворческих, распорядительных, исполнительных и контрольных функций управленческого аппарата была передана в ведение местных институтов власти – аксакальств и волостных управлений, действовавших под контролем русской власти. Подобный «компромисс» в системе колониальной власти был продиктован военной ситуацией, необходимостью достижения элементарной стабильности и облегчения «бремени» выполнения колонизаторских задач.

1. Всеподданнейшая записка, содержащая главнейшие выводы отчета о произведенной в 1908-1909 гг., по высочайшему повелению сенатором гофмейстером, графом К.К.Паленом ревизии Туркестанского края, часть II, СПб.,1910. С.6.
2. Положение об управлении Туркестанского края. Составитель И.Абрамов. Ташкент, 1916. С.4.
3. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 12. Д. 923, л.
4.  Всеподданнейшая записка, содержащая главнейшие выводы отчета о произведенной в 1908-1909 гг., по высочайшему повелению сенатором гофмейстером, графом К.К.Паленом ревизии Туркестанского края, часть II, СПб.,1910. С. 7-.
5. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 12. Д. 1674, л. 45.
6. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 12. Д.   923, л. 20.
7. ЦГА РУ.      Ф.И-1. Оп. 25. Д.26, л. 51.
8. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 27. Д.   659, л. 18
9. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 27. Д. 659, л.19.
10. Проект положения об управлении в Семиреченской и Сырдарьинской областях. СПб.,1867. С.109.
11. Проект положения об управлении в Семиреченской и Сырдарьинской областях. СПб.,1867. С.126.
12. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 27. Д. 659, л. 24.
13. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 12. Д. 1674, л. 63.
14. Проект положения об управлении в Семиреченской и Сырдарьинской областях. СПб.,1867. С. 41.
15. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 25. Д. 26, л. 23.
16. ЦГА РУ. Ф.И-1. Оп. 12. Д. 1674, л. 58.
17. Объединенный Ведомственный Архив Министерства образования и науки РК /бывший ЦА АН. КАЗ ССР/ Ф.11. Оп.4. Д. 399, л. 3.
18. ЦГАРК. Ф.4. Oп 1. Д. 488-а, л. 1.
19. Мадуанов С. Взаимоотношения казахов с другими соседними народами Центральной Азии в XVІII-начале XX вв. Алматы, 1996. С.
20. Проект всеподданнейшего отчета К.П.Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского генералгубернаторства. 7 ноября 1867 г. 25 марта 1881 г., СПб.,1885. С.43.
21. ЦГА РУ. Ф.И-17. Oп. 1. Д. 3982, л. 22.
22. ЦГА РУ. Ф.И-17. Oп. 1. Д. 590а, л. 7.