Статья посвящена раскрытию особенностей функционального подхода к анализу общественной политики; показано, что функционализм основан на описании, объяснении и структурировании политических проблем, используетинструментирование и оценку общественной политики.
Политическая наука тесным образом связана с процессами государственного строительства и управления, с выявлением тенденций и моделей динамики политического процесса, разработкой технологий решения социально значимых проблем. Разработка методологии и методов политического анализа составляет основу институционализации и профессионализации политологии. Задача академической и прикладной политической науки – накопление знаний о закономерностях функционирования политических институтов для обеспечения оптимального состояния политической системы и развития демократии. Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко на Первом съезде ученых остановился на роли общественных наук: «Экономика, юриспруденция, социология, политология очень важны для развития общества и государства. Именно они должны закладывать правовые отношения и основы отношений граждан и государства, помогать формированию внутренней и внешней политики» [1].
Политическое знание составляет одну из основ конструирования технологий перспективного развития страны в условиях усложнения среды принятия государственных решений на фоне трансформации государства и глобализации мира, внедрения новейших информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) во все сферы жизни. Функциональный подход (политический функционализм) нацелен на выявление функциональных и дисфункциональных свойств политической системы, оптимальных путей достижения целей общественной политики. Применение методологии функционального подхода демонстрирует динамику исследовательской и понятийно-категориальной проблематики политической науки: ключевыми аналитическими категориями являются «политическая система», «политический процесс», «общественная политика» (используется также термин «публичная политика») и «государственное управление». Функциональный подход основан на системной методологии, использует достижения теории политических изменений и теории принятия политических решений.Основы политического анализа разрабатывались такими известными западными авторами, как Г.Алмонд, Ч.Андерсон, А.Вилдавски, В.Данн, Т.Дай, Р.Даль, Д.Истон, Б.Крауз-Мозер, Т.Лови, Н.Мэннинг, Ч.Линдблом, Г.Саймон. Различные аспекты функционального анализа разрабатываются белорусскими авторами: Е.М.Бабосовым, Ю.П.Бондарем, В.В.Бущиком, В.Н.Ватылем, В.В.Герменчуком, А.Н.Даниловым, М.В.Ильиным, И.В.Котляровым, Л.Е.Криштаповичем, В.А.Мельником, Д.Г.Ротманом, О.Г. Слукой, С.А.Шавелем, А.Г.Шрубенко,В.И.Яковчуком, Я.С.Яскевич, российскими авторами: О.В.ГаманГолутвиной,А.Н.Беляевым, А.А.Дегтяревым, А.М.Медведевым, М.Ю.Мастушкиным,В.Н.Порусом, А.Л.Стризое, А.Ю.Сунгуровым, А.Ф.Филипповым, Д.Б.Цыганковым,Н.А.Шматко, А.Ю.Шутовым, украинскими учеными В.Д.Бакуменко, Ю.Г.Кальнишем.
В политических исследованиях функционализмсосредоточен на проблематике формулирования, выработки и имплементации общественной политики. Термин «общественная политика» трактуется как деятельность по принятию политических решений для разрешения социально значимых проблем, обеспечения развития социума специализированными государственными органами центрального и местного уровней с участием ассоциаций гражданского общества. Правящая политическая элита трансформирует общественную политику в политический курс и различные направления политики государства.
Функциональный анализ начинается с выявления роли институтов в структуре политической системы. Основное внимание на данном этапе посвящено формальномуизмерению политики, отражающему политический порядок в единстве его институтов и норм. Формальное измерение политической системы создает определенное функциональное пространство для деятельности органов государственного управления, политических партий и общественных объединений, СМИ. Пределы этого функционального пространства юридически фиксируются, а при взаимодействии различных политических сил возникают «поля напряжений» в областях идеологии, выработки стратегии общественного развития и конкретных видов политики.
Эффективное функционирование политических систем различных стран зависит от конфигурации институтов (как государственных, так и негосударственных), которые участвуют в формулировании, выработке и реализации направлений политики государства, а также от развитости каналов для выражения интересов социума и учета различных интересов в проводимой государством политике. Адекватная реализация функций политической системы, необходимая для устойчивого развития, зависит от системообразующего центра – государства. На современные суверенные государства серьезное давление оказывают внешнее окружение и стремительно меняющие наш мир ИКТ. Все это вместе взятое влияет на динамику и даже трансформацию функций государства, когда значение одних функций возрастает, а реализация других может передаваться в частный сектор (к примеру, в модели государственно-частного партнерства). Так, в Послании Президента Республики Беларусь белорусскому народу и Национальному собранию 2010 года был сделан акцент на создание механизмов и правовой базы государственно-частного партнерства. Глава государства назвал Парк высоких технологий, свободные экономические зоны примерами подобного партнерства [2]. В Послании 2012года Глава белорусского государства отмечал: «Последовательно изменяются роль и функции государства. Уже не нужен всеобщий директивный контроль. Главное предназначение государства сегодня мы видим в том, чтобы стимулировать прогресс во всех сферах, обеспечивать социальные гарантии гражданам, создавать правовые основы жизнедеятельности»[3].
Современное государство как центр выработки стратегии общественного развития и принятия решений, значимых для социума в целом, широкий круг своих функций концентрирует в научно-технической сфере, областях социального обеспечения и здравоохранения, образования. Государство может передавать часть функций в частный сектор в целях экономии бюджетных средств либо повышения качества услуг, сохраняя за собой функции предоставления своим гражданам общественных благ, которые не может предоставить рынок.
Анализ общественной политики требует выявления проблем, затрагивающих различные социальные слои, а также исследования процесса выдвижения проблем на «повестку дня» институтов государственной власти. На данной стадии в политический процесс включаются различные субъекты политики (политические партии, общественные объединения, заинтересованные группы, общественно-политические СМИ, представители административного аппарата). Так, в Послании Президента Республики Беларусь белорусскому народу и Национальному собранию в 2009 году отмечалось: «Общественные объединения должны стремиться к установлению баланса интересов своих и государства. Тогда и власть сможет опереться на них как на выразителей взглядов соответствующих групп граждан»[4].
Если проблема признается государственными органами как значимая, то далее следует стадия принятия решений по ее разрешению. Уровень принятия решения (от центрального до местного) зависит от значимости и глубины проблемы. Стадия принятия решений может сопровождаться либо диалогом различных субъектов по поводу путей разрешения проблемы, либо их конфронтацией. В данном случае мы можем говорить о процессуальномизмерении политики, которое трактуется в таких терминах, как «конфликт», «борьба», «противостояние», «сделка», «диалог», «консенсус», отражающих взаимодействие субъектов политики, динамику и способы артикуляции и агрегирования их интересов.
После принятия решений следуют стадии реализации и оценки их результативности и эффективности, а также последствий проведения определенного политического курса. Речь идет о содержательном (или инструментальном)измерении политики, т.е. управлении социальными процессами, выработке политического курса, формировании определенных направлений деятельности государства.
Для исследованияобщественной политики используются причинно-следственный и предписывающий (прескриптивный) виды анализа 2 . Причинно-следственный анализ устанавливает, какой из методов доминировал при принятии политического решений: рациональный либо инкрементальный. Предписывающий анализ обеспечивает выбор одного из вариантов решения проблемы, формулирует соответствующую рекомендацию для политических деятелей.
Проблемы, имеющие политический характер, выдвигаются на «повестку дня» государственных институтов, затрагивают интересы широкого круга социальных субъектов, получают общественный резонанс, требуют бюджетных затрат. При концептуализации политических проблем (как общественно значимых) ученые используют типологии (их создают с помощью классификационного и иерархического анализа). Проблемы, требующие внимания государства, классифицируют на стратегические и оперативные (по уровню принимаемых решений), структурированные, умеренно и плохо структурированные (по наличию алгоритмов и опыта их разрешения), основные и вторичные (по их приоритетности). Проблемы иерархически выстраивают по приоритетности и срочности их разрешения. Реагируя на социально значимые проблемы, государственная политика является проблемно-ориентированной, ав силу влияния на потребности и интересы граждан, формирования определенных моделей поведения – проблемно-генерирующей. В этой связи, политические проблемы следует рассматривать по трем измерениям политической системы: формальному (институциональному), содержательному (инструментальному) и процессуальному.
Методология функционализма, сочетаясь ссистемным подходом к общественной политике, использует описательный (дескриптивный) и объяснительный виды анализа [5] 3.Дескриптивный анализ нацелен на мониторинг и фиксацию ключевых факторов (политических, экономических, социальных), влияющих на заявления и действия субъектов политики. Заявления политических акторов, их программы анализируются в соотношении с функционированием политических институтов. Далее следует объяснение общественной политики – т.е. выявление реальных причин заявлений либо действий субъектов политики. Функциональные объяснения позволяют определить, какой тип общественной политики и по каким причинам реализуется в определенных обстоятельствах. Учитывается реализация следующих функций общественной политики: распределительной, перераспределительной, экстрактивной, контрольной и символической 4[6, 7].
Объяснительные модели общественной политики основываются на различных критериях. Различают системную модель, которая учитывает особенности властной структуры в ее взаимодействии с социумом, партийную модель, характерную для политических систем, где правительство формируется на партийной основе. Модель индивидуального актора фиксирует высокое или исключительное влияние ключевого/ключевых субъектов государственной власти. С учетом особенностей принятия решений и их реализации (имплементации) разработаны модели ограниченной рациональности (учет факторов, ограничивающих максимизацию результата), инкрементального процесса (использование поэтапных улучшений при решении, как правило, стандартных проблем) и модель «сделки» (учет интересов различных, зачастую противоборствующих политических сил, переговоры, торг).
Стадия реализации (исполнения) политических решений связана с использованием специальных управленческих и организационных инструментов. В данном случае можно говорить об инструментализации, понимаемой как использование управленческих технологий5[8].Инстументализацию осуществляют, главным образом, органы исполнительной власти, следовательно, она связана с оперативным и тактическим видами управления. Отметим, что в системе разделения властей многих стран роль исполнительной ветви возрастает по ряду причин: исполнительная власть является наиболее разветвленной, формируется на различных уровнях административного деления государства, по выполняемым функциям связана с каждодневными заботами рядовых граждан. Особенности формирования исполнительной власти, взятые в сравнительной перспективе, показывают, что механизмы назначения могут эффективно сочетаться с избранием определенных должностных лиц.
Инструменты и технологии реализации общественной политики влияют на целостные характеристики государства, ставят проблему соответствия формальных норм (законов, декретов, указов) и неформальных практик реализации решений. Доминирование неформальных практик может вызывать такие негативные явления, как бюрократическое самоуправство, превышение полномочий, коррупция. Успешная инструментализация принятых политических решений играет большую роль в обеспечении механизма обратной связи властных центров и общества, связана с построением грамотной коммуникации власти и общества, а, значит, имеет идеологическую функцию. Проблемам дебюрократизации государственного 3 Дж.Роджерс, к примеру, выделил следующие виды исследования общественной политики (policy research types): определение проблем, описание общественной политики (policy), концептуализация и классификаций различ-ных направлений политики, объяснение сути общественной политики, оценочные исследования [5, p.17-18].
управления и сокращения государственного аппарата в Беларуси посвящен ряд документов, принятых на высшем государственном уровне. Ведущее значение имеют Директива Президента Республики Беларусь №2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» (2006), Указ №168 «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников» (2013).
Функциональный анализ используется для мониторинга деятельности государственных институтов, когда ставится задача сократить численность государственного аппарата либо оптимизировать его структуру. Так, анализ можно проводить путем систематизации функций нескольких органов исполнительной власти, а затем их перекрестного сравнения с целью выявления дублирующих функций. Кроме того, функциональный анализ позволяет выявлять количество «передаточных звеньев» в процессах исполнения решений для определения тех их них, которые являются избыточными [9, 10].
Завершающей фазой функционального анализа является оценка политики государства в целом и ее отдельных направлений. Оценочные исследования сконцентрированы на определении последствий принятых и реализованных (либо не реализованных) решений, а также на сопоставлении заявленных политиками целей и полученных результатов. Оценочные исследования могут предшествовать принятию решений (выработка и сравнение вероятных вариантов решений), сопровождать стадию реализации решения, исследовать результаты и последствия проводимого политического курса. Политическая наука различает прямую (бюджетные затраты, экономическая эффективность), косвенную (социальные последствия, рост либо падение популярности той или иной политики) и символическую (поддержка идеологических установок и ценностной системы) «цену» политики.
Оценочные исследования касаются функциональности управленческой деятельности, а именно: работы государственного аппарата, реализации государственных программ (национального и местного уровней), политики государства в различных социальных областях. Систематическая (комплексная, системная) оценка измеряет объективные результаты управленческой деятельности (в количественном выражении: квадратные метры построенного жилья, рост продолжительности жизни, рейтинг государства в сравнительных исследованиях ООН и т.п.) и социальные последствия (в качественной форме). Социальные последствия проводимой политики измеряются с точки зрения представлений о справедливости, а объективные результаты – понесенных затрат и полученных выгод. Важнейшее предназначение оценочных исследований– выявить допущенные просчеты, чтобы переориентировать определенные направления деятельности государства.
Эффективность общественной политики есть следствиедостижения результатов по отношению к поставленным целям при наименьших материальных затратах и социальных издержках. В Республике Беларусь используется оценка, осуществляемая специализированными государственными контролирующими органами, парламентскими комиссиями; оценка дается СМИ, а также общественностью. Учитывается состояние работы властных институтов с гражданами. В Послании Главы государства белорусскому народу и Национальному собранию Беларуси в 2011 году отмечалось: «Эффективность власти […] не в последнюю очередь зависит от компетентности самих проводников государственной политики, то есть чиновников» [11].
Таким образом, функциональный подход позволяет рассматривать общественную политику в процессуальном измерении и базируется на: мониторинге и описании политических проблем, объяснении их сущности и причин, разработке инструментов реализации принятых решений и оценке результатов и последствий как политического курса в целом, так и отдельных направлений политики государства. Функциональная методология в политической науке концентрируется на исследовании «действенности» центров принятия решений (властных институтов) в контексте политической системы, позволяя решать проблемы оптимизации выработки и реализации направлений политики государства. Стабильность политической системы тесно связана с легитимностью и эффективностью власти, поддержанием конституционного строя и гражданского порядка.Развитие и обновление политической системыбазируется на обеспечении обратной связи с социумом, адекватной реакции властных центров на многообразные, меняющиеся и растущие социальные запросы. Укрепление государственности и достижение динамического баланса между основными направлениями политики и управления позволяет говорить о рациональном курсе Республики Беларусь как государства, устремленного в будущее.
- Первый съезд ученых Республики Беларусь, Минск, 1-2 нояб. 2007 г.: сб. материалов / редкол.: А.Н. Косинец (пред.) [и др.]. – Минск: Белорус.наука, 2007. – С. 35.
- Послание Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию 21 апреля 2010г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://president.gov.by/ru/news_ru/view/poslanie-prezidenta- respubliki-belarus-aleksandra-lukashenko-belorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-5887/
- Послание Президента Республики Беларусь белорусскому народу и Национальному собранию: Белорусский путь: патриотизм, интеллект, прогресс. 8 мая 2012 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.sb.by/post/130451/ – Дата публикации: 05.2012.
- Послание Республики Беларусь белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь 23 июня 2009г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://president.gov.by/ru/news_ru/view/poslanie-belorusskomu-narodui-natsionalnomu-sobraniju-respubliki-belarus-5882/
- Rogers, J.M. Social science disciplines and police research: the case of political science /J.M. Rogers// Policy Studies Review. 1989. Vol. №1.H.13-28.
- Lowi, T.J. Distribution, regulation, redistribution: The Functions of Government/ T.J. Lowi // Public policies and their Edited by R.D. Ripley.– N.Y.: W.W.Norton, 1966. – p.27-40.
- Сравнительная политология сегодня: мировой обзор : учеб.пособие для студентов-политологов / Г. Алмонд [и др.]; науч. ред. пер. : М. В. Ильин, А.Ю. Мельвиль. – М. : Аспект пресс, – 535 с.
- Howlett, Policy Instruments, policy styles, and policy implementation: national approaches to theories of instrument choice / M. Howlett // Policy Studies Journal. 1991. Vol. 19. № 2. Р.1-21.
- Медведев, А.М. Методика проведения функционального анализа деятельности исполнительных органов государственной власти / А.М. Медведев // Административная реформа в Российской Федерации [Электронный ресурс] / М-во экон. развития Рос. Федерации. – – Режим доступа : http://www.ar.gov.ru/common/img/uploaded/files/Methodology.doc. – Дата доступа : 16.10.2013.
- Мэннинг, Н. Реформа государственного управления : Междунар. опыт : Пер. с англ. / Ник Мэннинг, Нил Парисон. – Москва : Весь мир, – 494 с.
- Послание Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию
- 21 апреля 2011 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://president.gov.by/ru/news_ru/view/poslaniebelorusskomu-narodu-i-natsionalnomu-sobraniju-5804/