К вопросу правового регулирования организации санитарно-защитных зон предприятий, сооружений и иных объектов

На основе анализа нормативно-правовой базы Российской Федерации и практики проектирования и содержания санзон в крупных городах страны обоснованы рекомендации по совершенствованию правового обеспечения установления, организации и содержания санитарно-защитных зон. Меры направлены на расширение практики сокращения размеров санзон при сохранении санитарно-эпидемиологического благополучия населения, максимально рациональное использование городских территорий, развитие экономических механизмов регулирования качеством среды обитания населения, использование методологии анализа риска здоровью при организации СЗЗ с учетом воздействия разнородных факторов среды обитания

Введение. Санитарно-защитное зонирование предприятий, сооружений и иных объектов в Российской Федерации является важным механизмом территориального и правового регулирования *1+.

Основные санитарные правила в отношении СЗЗ сформулированы в действующих санитарных нормах и правилах о санитарно-защитных зонах и санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов *5+.

Санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.) *5+.

Основная цель установления СЗЗ - обеспечение безопасности населения посредством уменьшения воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.

В условиях интенсивного освоения территорий под жилую и общественную застройку и дефицита свободных участков, не имеющих ограничений на строительство, земля в границах санитарно-защитных зон (СЗЗ) представляет градостроительную ценность.

В настоящее время органы местного самоуправления осуществляют зонирование территорий населенных пунктов с учетом ориентировочных санитарно-защитных зон на основании санитарной классификации, в результате, значительная часть территорий, которая могла бы быть использована под застройку, ограничена в использовании в связи с тем, что находится в пределах санитарно-защитных зон. Неэффективное использование территорий в границах санитарно-защитных зон обусловлено недостаточным правовым обеспечением организации СЗЗ.

Все вышеуказанное определило основную цель работы - установление проблем правового регулирования организации санитарно-защитных зон предприятий, сооружений и иных объектов с учетом риска здоровью при воздействии разнородных факторов среды обитания. К проблемам правового регулирования организации СЗЗ относятся:

1. Отсутствие в РФ нормативно-правового закрепления методологии оценки риска здоровью населения, в том числе при воздействии разнородных факторов среды обитания.
2. Недостаточное правовое обеспечение процедуры внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах СЗЗ и государственной регистрации ограничений прав на земельные участки в границах СЗЗ в Едином государственной реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП).
3. Отсутствие порядка нанесения границ СЗЗ на графические материалы дежурного плана муниципального образования.
4. Неопределенность статуса земель в границах СЗЗ как источника платежей (как плата за загрязнение земли или как плата за пользование землей).
5. Отсутствие порядка ликвидации недействующих СЗЗ.

В результате, в границах СЗЗ размещают объекты для проживания людей и рекреационных целей либо промышленные объекты, размещение которых запрещается в границах СЗЗ; лица, обладающие правами на земельные участки в границах СЗЗ, не могут получить возмещение вреда в результате накладываемых ограничений; местный и краевой бюджеты не получают доходы от использования указанных земельных участков; СЗЗ ликвидированных или планируемых к строительству, но так и не построенных, предприятий серьезно сдерживают развитие муниципальных образований.

Гармонизация санитарного, земельного, градостроительного и гражданского законодательств должна способствовать урегулированию вопросов, связанных с оформлением границ СЗЗ и их содержанием, а также высвобождению территорий для дальнейшего использования их для рекреационных целей и жилищного строительства.

Важным элементом организации СЗЗ является оформление ограничений прав на земельные участки в границах СЗЗ. Требования к внесению сведений о СЗЗ в государственный кадастр недвижимости и регистрации ограничений в ЕГРП регламентируются Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ, Федеральным законом от 18.06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве», Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 N 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», Постановлением Правительства РФ от 30.07.2009 N 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению», Приказом Минэкономразвития РФ от 03.06.2011 N 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства», Письмом Минэкономразвития РФ от 17.12.2009 N 22066-ИМ/Д23 «О внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территорий».

Однако, практика оформления ограничений прав на земельные участки в границах СЗЗ в Российской Федерации отсутствует. Земельным законодательством закреплена необходимость внесения в кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования, в т.ч. СЗЗ, и государственной регистрации ограничений прав на землю в них. Согласно Федеральному закону «О государственном кадастре недвижимости» в состав сведений о зонах с особыми условиями использования территорий входит описание местоположения границ СЗЗ. В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» для определения местоположения границ СЗЗ выполняются землеустроительные работы. Документы, необходимые для внесения в кадастр сведений о зоне, могут быть представлены в орган кадастрового учета заинтересованным лицом или органом власти, принявшим решение об установлении соответствующей зоны.

Еще одной проблемой является отсутствие у органов Роспотребнадзора, к компетенции которых относится установление СЗЗ, полномочий по проведению землеустроительных работ и прав обязать юридических лиц проводить землеустроительные работы, в связи с тем, что СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, соблюдение которого контролируется органами Роспотребнадзора, не содержит требований, которые предъявляются законом о землеустройстве. Кроме того, документов, обязывающих юридических лиц, деятельность которых обуславливает организацию СЗЗ, осуществлять действия по внесению сведений о СЗЗ в кадастр, или привлекающих их к ответственности за неосуществление указанных действий, нет. В результате у органов власти нет возможности, а у юридических лиц желания оформлять права на земли СЗЗ.

Ненадлежащее оформление ограничений прав на земельные участки в границах СЗЗ в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) приводит к тому, что граждане и юридические лица приобретают или арендуют земельные участки, официально не имеющие ограничений в использовании, а практически с ограниченным режимом использования земель. Возникающие в результате организации СЗЗ ограничения препятствуют использованию указанных земельных участков в планируемых целях. Отсутствие сведений об ограничениях в ЕГРП не позволяет собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков воспользоваться предусмотренным ст. 57 ЗК РФ и Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 правом на возмещение убытков, причиненных ограничением их прав на земельные участки.

Отсутствие сведений о границах санитарно-защитных зон и о правах на земельные участки в границах СЗЗ в кадастре объектов недвижимости исключает возможность обложения земельным налогом данных земельных участков либо взимания арендной платы, тем самым вызывает наличие выпадающих доходов местных и консолидированного бюджетов субъекта РФ.

Существенной проблемой является отсутствие платы за землю под СЗЗ. В настоящее время действующим российским законодательством не урегулирован вопрос платности использования земельных участков, занятых СЗЗ. До 1 января 2006 г. в соответствии с Законом «О плате за землю» земельные участки санитарно-защитных зон включались в облагаемую налогом площадь. После введения в действие главы 31 Налогового кодекса РФ (НК РФ) земли СЗЗ потеряли статус объекта налогообложения. Согласно положениям ст. 388 НК РФ предприятие является налогоплательщиком земельного налога на земельный участок, полностью или частично находящийся в границах санитарно-защитной зоны предприятия, только если предприятие обладает указанным земельным участком на праве собственности или на праве постоянного (бессрочного) пользования. Предприятие не является налогоплательщиком земельного налога на земельный участок, полностью или частично находящийся в границах санитарно-защитной зоны предприятия, если предприятие обладает указанным земельным участком на праве безвозмездного срочного пользования или если земельный участок передан предприятию по договору аренды. Данная позиция подтверждается письмами Минфина России от 01.08.2007 № 03-05-06-02/88, от 23.04.2009 № 03-05-05-02/24 и Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.03.2008 N 3696/08.

Действующим законодательством не предусмотрена обязанность предприятия, для которого установлена санитарно-защитная зона, заключить договор купли- продажи или договор аренды с собственником земельного участка, полностью или частично находящегося в границах санитарно-защитной зоны предприятия, либо с лицом, владеющим указанным земельным участком или пользующимся указанным земельным участком на ином вещном праве. Также действующим законодательством не предусмотрена обязанность предприятия, для которого установлена санитарно-защитная зона, заключить договор субаренды с арендатором земельного участка, полностью или частично находящегося в границах санитарно-защитной зоны предприятия. На основании изложенного, предприятие не обязано приобретать в собственность земельный участок, полностью или частично находящийся в границах санитарно-защитной зоны предприятия, равно как и оформлять договор аренды на указанный земельный участок.

В сложившейся ситуации предприятиями не производится плата ни в виде земельного налога, ни в виде арендной платы.

Отсутствие информации о границах СЗЗ у органов Росреестра и отсутствие у органов Роспотребнадзора обязанности по передаче указанных сведений органам местного самоуправления или органам Росреестра не позволяет своевременно актуализировать дежурные планы муниципальных образований и сведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, что приводит к строительству жилых и общественных зданий в границах СЗЗ промышленных предприятий.

Проблемой становится ликвидация СЗЗ, установленная для проектируемых объектов, которые так и не были построены, введены в эксплуатацию, или для объектов, которые уже прекратили свое существование. Использование земельного участка в границах ранее установленной СЗЗ осложняется отсутствием порядка ликвидации СЗЗ, что является существенным барьером для строительства объектов, которые в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 запрещается размещать в границах СЗЗ.

Значительную проблему представляет градостроительное зонирование территорий, находящихся в границах СЗЗ. Требования СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и СП 42.13330.2011 об установлении территориальных зон противоречат положениям Градостроительного кодекса РФ (ГрадК РФ). ГрадК РФ не определяет виды территориальных зон, в состав которых не могут включаться зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе СЗЗ. В то время как п. 4.13 и 4.14 СНиП 42.13330.2011 и п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 подчеркивают необходимость учета ограничений на градостроительную деятельность, обусловленных зонами особого регулирования, в том числе СЗЗ, при выделении территориальных зон (п. 4.13): в СЗЗ запрещается размещать объекты с нормируемыми показателями качества среды обитания.

Неурегулированность вопроса установления территориальных зон в отношении территорий в границах СЗЗ тормозит их использование для иных целей, кроме производственных.

Упразднение в марте 2008 г. требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 к озеленению СЗЗ привело к утрате органами Роспотребнадзора полномочий по привлечению к ответственности за нарушение правил озеленения. При этом, требования к озеленению содержатся в СП 42.13330.2011, в соответствии с которым минимальная площадь озеленения санитарно-защитных зон зависит от размера СЗЗ. Вместе с тем, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) не предусматривает ответственность за нарушение требований к озеленению.

Решение перечисленных выше проблем осложняется при установлении единых санитарно-защитных зон для групп промышленных объектов и производств или промышленного узла, поскольку до сих пор порядок определения вклада предприятий в регистрацию ограничений прав на земельные участки в границах СЗЗ, организацию озеленения территории СЗЗ, в осуществление платы за использование земли, находящейся в границах СЗЗ, не закреплен правовым актом. В 2003 г. были утверждены МР «Установление границ и площадей общих санитарно-защитных зон промышленных узлов и групп предприятий», устанавливающие подходы к определению долевого вклада предприятий, формирующих единую СЗЗ, в вывод жилых и социально-бытовых объектов из границ СЗЗ, однако они носят рекомендательный характер.

Проблемы подготовки проектной документации по основанию размеров санитарно-защитных зон (далее – проект СЗЗ) в последние годы продолжают оставаться крайне актуальными и широко обсуждаемыми. Так, экспертиза Минэкономразвития Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 «О введении в действие новой редакции санитарно эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (зарегистрировано в Минюсте России 25 января 2008 года N 10995) указала на ряд проблем, возникающих при установлении размеров санитарнозащитных зон, и необходимость их решения.

По мнению экспертов «…требования разработки санитарно-защитных зон при реконструкции промышленных объектов и производств создают негативные условия для инвестиций». Кроме того, было указано, «…что санитарные нормы содержат большое число требований, применение которых на практике всецело зависит от надзорного органа, создавая исключительно высокую коррупциогенность при правоприменении…». По результатам проведенной экспертизы Минэкономразвития России был сделан вывод, что регулирование санитарными нормами вопросов установления СЗЗ не является эффективным, порождает значительные затраты субъектов предпринимательской деятельности, не приводя при этом к должной защите здоровья граждан, в связи с чем требует существенной переработки. Сделанные Минэкономразвития выводы основаны не только на рассмотрении положений документа, но на основании анализа практики применении СанПиН 2.2.1/2.1.1.120003 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», в том числе на анализе практики прохождения экспертизы проектов СЗЗ. Последнее, несомненно, требует совершенствования всех этапов работ по проектированию СЗЗ, включая этап экспертизы проектов.

В силу того, что установление санитарно-защитных зон затрагивает вопросы не только санитарноэпидемиологического благополучия населения, но и ряд аспектов земельных отношений и градостроительства, значимым и важным является обобщение всей совокупности санитарно-эпидемиологических требований при обосновании, проектировании и содержании санитарно-защитных зон предприятий, сооружений и иных объектов.

Для полноценного использования земель в границах СЗЗ необходимо:

– Урегулировать порядок внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах санитарнозащитных зон (СЗЗ) и государственной регистрации ограничений прав на земельные участки в границах СЗЗ в Едином государственной реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Для урегулирования порядка внесения сведений о СЗЗ в кадастр необходимо гармонизировать санитарное и земельное законодательство. Целесообразно, чтобы требования СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 к описанию границ СЗЗ совпадали с требованиями, предъявляемыми законом о землеустройстве к описанию местоположения границ зон с особыми условиями использования. Тогда предприятия проводили бы землеустроительные работы до или в ходе разработки проекта СЗЗ, а органы Роспотребнадзора передавали бы органам кадастрового учета сведения о СЗЗ в надлежащем виде для внесения в кадастр.

– Обязать организации, обладающие земельными участками в границах СЗЗ на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, регистрировать в ЕГРП, а также установить ответственность за уклонение от осуществления государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней.

– Регламентировать порядок нанесения границ СЗЗ на дежурные планы муниципальных образований и внесения сведений в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. Обязать органы Роспотребнадзора передавать копии санитарноэпидемиологических заключений о соответствии проектов СЗЗ санитарным нормам и правилам, а также экземпляр проекта СЗЗ в администрацию органов местного самоуправления, на территории которой устанавливается СЗЗ, для выполнения органами местного самоуправления полномочий, закрепленных ст. 56 Градостроительного кодекса РФ, по нанесению границ СЗЗ на дежурный план и размещения сведений о СЗЗ в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

– Включить в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 перечень документов, достаточный для обоснования ликвидации СЗЗ. Документы должны содержать информацию о собственниках и/или пользователях объектов, для которых установлена санзона, и земельных участков, на которых расположены указанные объекты, о существующем и планируемом назначении объектов, а также подтверждать отсутствие на земельном участке объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. Пакет документов должен включать картографические материалы с указанием местоположения объекта и нанесенной границей СЗЗ.

• – Установить плату за пользование землями в границах СЗЗ (земельный налог и/или арендную плату), определить принципы платности пользования земельными участками в границах СЗЗ.
• – Урегулировать вопрос установления территориальных зон в отношении территорий в границах СЗЗ.
• – Предусмотреть законодательством ответственность за нарушение правил озеленения и благоустройства в границах СЗЗ.
• – Определить порядок организации проектирования единых СЗЗ, наделить органы местного самоуправления полномочиями по координации работ по проектированию единых СЗЗ.

Порядок организации проектирования единой СЗЗ может включать следующие этапы:

1. проведение переговоров и заключение соглашения между предприятиями группы промышленных объектов и производств (промышленного узла, комплекса) об участии в разработке проекта единой СЗЗ. В данном соглашении необходимо определить необходимый объем предоставляемых сведений предприятиями, порядок финансирования проектных работ;
2. проведение открытого тендера на разработку проекта единой СЗЗ либо заключение договора (по согласованию со всеми предприятиями) с одной проектной организацией без проведения тендера.

Выводы.

Совершенствование правового обеспечения установления, организации, содержания санитарнозащитных зон позволит сократить их размеры, выявить скрытые территориальные ресурсы и улучшить качество жизни населения.

В части минимизации рисков здоровью населения на федеральном, региональном, муниципальном и объектовом уровне необходимо в существующей нормативно-правовой базе закрепить методологию оценки риска, в том числе при воздействии разнородных факторов среды обитания, и приемлемых уровней риска здоровью населения.

Надлежащий государственный контроль за соблюдеием редимоы санитарно- Перспективой наиболее эффективным способом решения существующих проблем организации СЗЗ является их ликвидация, переход на использование наилучших существующих технологий и контроль на источнике выброса.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Ломтев А. Ю. Современные аспекты санитарно-защитного зонирования предприятий, сооружений и иных объектов *Электронный ресурс http://www.atr-sz.ru/rus/itr/article/id/751/ ].
2. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
3. Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».
4. Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
5. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 // Российская газета, N 28, 09.02.2008.
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.
7. СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* *Электронный ресурс+: утв. Приказом Минрегиона России от 28.12.2010 N 820. Доступ из справ.-правовой системы «Кодекс».
8. О государственном кадастре недвижимости *Электронный ресурс+: Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
10. Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц: Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 // Российская газета, N 93, 17.05.2003.
11. О внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территорий *Электронный ресурс+: Письмо Минэкономразвития РФ от 17.12.2009 N 22066-ИМ/Д23. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. О землеустройстве *Электронный ресурс+: Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. О плате за землю *Электронный ресурс+: Закон РФ от 11.10.1991 N 1738-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства: Постановление Правительства РФ от 11.07.2002 N 514 // Российская газета, N 129, 17.07.2002.
15. Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства: Приказ Минэкономразвития РФ от 03.06.2011 N 267 // Российская газета, N 159, 22.07.2011.
16. Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению: Постановление Правительства РФ от 30.07.2009 N 621 // Собрание законодательства РФ, 10.08.2009, N 32, ст. 4038.