Законодательство Республики Казахстан в области государственно-правового регулирования нефтяного комплекса

В первые годы независимости страны и становления нефтяной промышленности, Республике Казахстан для того, чтобы привлечь иностранный капитал с наименьшими затратами, необходимо было убедить инвесторов в том, что правовой режим и законодательство государства обеспечат эффективное проведение нефтяных операций по разработке, добыче, эксплуатации и переработке минерального сырья (в том числе нефтегазового), а также защиту вложенных инвестиций. Четкое правовое и государственное регулирование отношений государства с иностранными инвесторами в области освоения нефтяных ресурсов является стимулирующим фактором дляпривлечения инвесторов в Республику Казахстан [1, c.45]. При этом важная роль отводится законодательству в сфере государственно-правового регулирования нефтяного комплекса Республики Казахстан.

Правовую базу законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих вопросы недропользования и проведения нефтяных операций, составляет Конституция Республики Казахстан. В пункте 3 статьи 6 Конституции РК сказано, что “земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом” [2].

Основными этапами в развитии и становлении законодательства Республики Казахстан в области недропользования, в том числе и государственно-правового регулирования нефтяного комплекса, послужило принятие таких нормативных правовых актов, как:

1. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, “О недрах и недропользовании” от 27 января 1996 года, который состоял из 76 статей, объединенных в следующие главы: общие положения; компетенция исполнительных органов в области недропользования; право недропользования; контракты на разведку и добычу; охрана недр и окружающей природной среды; безопасность населения и персонала; государственный фонд недр; правовые условия; переходные и заключительные положения [3];
2. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, “О нефти” от 28 июня 1995 года, который состоял из 11 глав, объединяющих 59 статей, и представлял собой первый нормативный правовой акт, посвященный государственно-правовому регулированию контрактных отношений, возникающих в нефтяном комплексе [4];
3. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан» от 11 августа 1999 г., и др.

Рассмотрим подробнее Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, “О нефти” от 28.06.1995г. (далее - Указ), регулирующий отношения, возникающие между государством и нефтяными компаниями при проведении нефтяных операций на территории Республики Казахстан.

Указом вводится новый термин “компетентный орган”, означающий государственный орган, наделяемый Правительством Республики Казахстан правами и обязанностями, непосредственно связанными с государственным регулированием нефтяного комплекса страны (примечание: в настоящее время компетентным органом в области топливно-энергетического комплекса является Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК).

Кроме того, согласно статье 53 Указа нефтяная компания – подрядчик, после заключения с компетентным органом контракта на недропользование, может передать все или часть своих прав и обязанностей по контракту, в том числе путем отчуждения контрольного пакета акций, другому юридическому или физическому лицу только с письменного разрешения компетентного органа.

Также следует отметить наличие Главы 8 в Указе, посвященной магистральному трубопроводному транспорту.

В реализацию указанных документов в Республике ведется активная работа по строительству новых, реконструкции и расширению мощностей действующих магистральных трубопроводов.

В этой связи, проект Закона РК «О магистральном трубопроводном транспорте» будет направлен на урегулирование отношений в области магистрального трубопровода, установление и определение полномочий государственных органов, закрепление преимущественного права государства на участие в проектах магистрального трубопровода, прав и обязанностей лиц, оказывающих или пользующихся услугамимагистрального трубопровода, установление требований безопасности по техническому регулированию в сфере магистрального трубопровода.

Также принципиальным моментом является закрепление в пункте 8 статьи 41 Указа обязанности подрядчика - недропользователя при проведении нефтяных операций отдавать предпочтение казахстанским кадрам. Однако в целях полноценной реализации данной нормы представляется возможным ужесточить редакцию пункта 8 статьи 41 по отношению к иностранным нефтяным компаниям – подрядчикам и изложить данную норму следующим образом: “подрядчик должен свести к минимуму использование иностранных кадров и максимально привлекать кадры Республики Казахстан. Подрядчик вправе привлекать иностранных специалистов только после того, как предприняты соответствующие усилия по поиску национальных кадров в пределах Республики Казахстан, обладающих необходимой квалификацией и опытом. Подрядчик должен гарантировать, что все специалисты одинаковой категории будут находиться в равных трудовых условиях независимо от национальности” [6, c.50].

Следует также отметить, что в целях реализации Указа государственными органами были приняты следующие нормативные правовые акты в области государственно-правового регулирования нефтяного комплекса в Республике Казахстан:

1. “Положение о порядке проведения нефтяных операций на море и внутренних водоемах Республики Казахстан”, утвержденное постановлением Правительства РК от 27 января 1997 года, регламентирующее действия юридических и физических лиц, центральных и исполнительных местных органов и иных организаций на стадиях проектирования, согласования, получения разрешений и осуществления нефтяных операций на море и внутренних водоемах Республики Казахстан [6].
2. “Положение о порядке и условиях выдачи разрешений на строительство и эксплуатацию искусственных островов, дамб, сооружений и установок при проведении нефтяных операций в Республике Казахстан”, утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 июня 1996 года, направленное на урегулирование деятельности недропользователей по проведению нефтяных операций с использованием искусственных островов, дамб, сооружений и установок [7].
3. “Правила безопасности и охраны окружающей природной среды при строительстве и эксплуатации подводных трубопроводов и кабелей, связанных с нефтяными операциями”, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 13 июня 1996 года, регламентирующие, что все предприятия и компании нефтяной и газовой промышленности при проведении нефтяных операций, связанных со строительством и эксплуатацией подводных трубопроводов и кабелей, должны руководствоваться данными Правилами [8].
4. “Положение о порядке проведения морских научных исследований, связанных с нефтяными операциями на море и внутренних водоемах Республики Казахстан”, утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан от 5 июня 1996 года, устанавливающее, что при проведении нефтяных операций на море и внутренних водоемах могут осуществляться следующие морские научные исследования: государственные геолого-геофизические исследования недр; экологические исследования (исследование разливов нефти; исследования, связанные с разработкой методов и технологий по борьбе с загрязнителями окружающей среды; исследования аварийных ситуаций и другие); изучение гидродинамики водной среды и ледовой обстановки; изучение и прогнозирование колебаний уровня Каспийского моря и его влияние на морские нефтегазопромысловые гидротехнические сооружения и береговую нефтегазовую инфраструктуру; исследования, связанные с подводными методами проведения нефтяных операций; исследования, связанные с изучением поведения различных строительных материалов в морской среде; иные научные исследования [9].
5. “Положение о геологической информации, находящейся в государственной собственности, и порядке ее использования в учебных, научных, коммерческих и иных целях”, утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан от 7 ноября 1996 года [10]. Согласно данному Положению, информация о недрах безвозмездно передается на хранение и систематизацию в Министерство охраны окружающей среды Республики Казахстан, которому делегированы Правительством Республики Казахстан права и обязанности по сбору, хранению и предоставлению в пользование информации о недрах. При прекращении действия контракта на недропользование информация о недрах переходит в собственность государства.
6. “Положение о порядке отнесения затрат по операциям недропользования, подлежащих возмещению”, утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 января 1997 года, регламентирующее процедурные вопросы, связанные с возмещением недропользователю затрат на проведение операций по недропользованию [11]. Согласно данному Положению, в случае коммерческого обнаружения затраты, понесенные недропользователем на разведку, возмещаются в процессе последующей эксплуатации коммерческого обнаружения в виде амортизационных отчислений согласно действующему законодательству Республики Казахстан.

Анализируя нормативные правовые акты в области государственно-правового регулирования нефтяного комплекса в Республике Казахстан, необходимо заметить, что важное практическое значение для нефтяных компаний инвесторов имеет постановление Правительства Республики Казахстан от 31 июля 2001 года “Об утверждении модельного контракта на проведение операций по недропользованию в Республике Казахстан” [12].

Следует отметить, что в целях защиты государственных интересов в контрактах на недропользование постановлением Правительства Республики Казахстан от 6 апреля 2001г. №46 создано закрытое акционерное общество "Нефтеконсалтинг" со 100 - процентным участием государства в его уставном капитале [13]. Основной деятельностью ЗАО «Нефтеконсалтинг» является оказание консультационных юридических и финансовых услуг центральным и местным исполнительным органам Республики Казахстан по вопросам правильного применения контрактов на недропользование с учетом интересов государства.

Одним из дальнейших этапов развития законодательства в области государственноправового регулирования нефтяного комплекса в Республике Казахстан стали изменения и дополнения в законодательство Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций от 11 августа 1999 года. Эти изменения и дополнения в законодательство о недропользовании и нефти были внесены Законом Республики Казахстан от 11 августа 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан» (далее – Закон РК от 11.08.1999г.) [14]. Изменения введены в действие 1 сентября 1999 года.

Принятие Закона РК от 11.08.1999г. обусловлено тем, что действующее законодательство страны в области государственно-правового регулирования не соответствовало современным условиям и не учитывало изменения, внесенные последующими нормативными правовыми актами, в том числе и несколькими постановлениями Правительства Республики Казахстан. Закон РК от 11.08.1999г., в первую очередь, был направлен на совершенствование законодательства в области правового положения иностранных инвесторов и повышения привлекательности государства, как объекта инвестиций в области проектов и контрактов в сфере недропользования.

За последние годы в Казахстане произошли довольно серьезные изменения в нефтяном законодательстве. Один за другим были приняты четыре нормативных правовых акта:

1. Закон Республики Казахстан от 1 декабря 2004 года (вступил в силу 8 декабря 2004 г.) «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан»;
2. Закон Республики Казахстан от 8 июля 2005 года (вступил в силу 15 июля 2005 года) «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море». (Примечание: данный Закон будет рассмотрен во втором разделе работы, т.к. относится к государственно-правовому регулированию контрактов о разделе продукции).
3. Закон Республики Казахстан от 14 октября 2005 года (вступил в силу 18 октября 2005 года) «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан»;
4. Закон Республики Казахстан от 24.10.2007года «О внесении изменений и дополнений в Закон РК «О недрах и недропользовании».

01.12.2004 г. был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и

Подводя итоги анализа и изучения законодательства Республики Казахстан в области государственно-правового регулирования нефтяного комплекса, хотелось бы высказать следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства Республики Казахстан в сфере государственно-правового регулирования нефтяного комплекса:

1. Вопросы, связанные со строительством и эксплуатацией магистральных трубопроводов, в частности нефтепроводов и газопроводов, слишком сложны. Магистральный трубопровод является стратегически важной отраслью для развития экономики Республики Казахстан, поскольку обеспечивает доставку значительной части добываемого в стране углеводородного сырья на внешние и внутренние рынки. В этой связи представляется необходимым разработать в Казахстане проект самостоятельного Закона “О магистральном трубопроводном транспорте”. Проект данного закона должен быть направлен на урегулирование отношений в области магистрального трубопровода, определение полномочий государственных органов, закрепление преимущественного права государства на участие в проектах магистрального трубопровода, прав и обязанностей лиц, оказывающих или пользующихся услугами магистрального трубопровода, установление требований безопасности по техническому регулированию в сфере магистрального трубопровода и т.д. Предметом регулирования законопроекта будут являться общественные отношения, возникающие в сфере магистрального трубопровода, в связи с государственным управлением данной сферы, строительством, реконструкций и ликвидацией магистральных трубопроводов, обеспечением безопасности магистральных трубопроводов, регламентацией доступа к магистральным трубопроводам отправителей продукции и установлением особенностей регулирования рыночных взаимоотношений потребителей и лиц, оказывающих услуги по доставке продукции магистральными трубопроводами.
2. Необходимо также привести статью 71 Закона РК «О недрах и недропользовании», во избежание каких-либо противоречий, в соответствие с нормами гражданского права Республики Казахстан. В этих целях предлагается вторую часть статьи 1114 Гражданского Кодекса Республики Казахстан изложить в следующей редакции: «отношения, регулируемые настоящей статьей, включают только те отношения, которые связаны с созданием и прекращением юридического лица». В данном случае норма не будет регулировать отношения, связанные с отчуждением, передачей доли (пакета акций) в уставном капитале иностранного юридического лица другому иностранному юридическому лицу.
3. Предлагается исключить пункт 2 статьи 58 Закона РК «О нефти», касающийся разрешения споров, учитывая, что аналогичная норма содержится в статье 71-2 Закона РК «О недрах и недропользовании». Пункт 1 ст. 71-2 Закона РК «О недрах и недропользовании» гласит: «споры, связанные с исполнением и прекращением контракта, решаются путем переговоров либо в соответствии с ранее согласованными в контракте процедурами разрешения споров». В пункте 1 ст. 58 Закона РК «О нефти» к этому тексту добавлено: связанные с изменением контракта. Пункты 2 этих статьей совпадают почти дословно.
4. С целью регламентации порядка реализации государством приоритетного права на приобретение отчуждаемых прав недропользования, представляется целесообразным дополнить статью 71 Закона РК «О недрах и недропользовании» следующими положениями:

«1) недропользователь в случае отчуждения права недропользования (его части) и (или) доли участия (пакета акций) в юридическом лице, обладающем правом недропользования, а также в юридическом лице, которое имеет возможность прямо и (или) косвенно определять решения и (или) оказывать влияние на принимаемые недропользователем решения, представляет в компетентный орган заявление, в котором указывает имя (наименование) потенциального покупателя, отчуждаемое право недропользования (его часть) и (или) долю участия (пакет акций), цену продажи и (или) иные основные финансовые условия, а также другие документы, связанные с отчуждением права недропользования (проекты договоров купли-продажи, меморандумов и пр.);

2) компетентный орган обязан уведомить такого недропользователя о решении государства в отношении своего приоритетного права в течение 30 календарных дней с момента регистрации соответствующего заявления компетентным органом».

1. Пункт 8 статьи 41 Закона РК «О нефти», с целью ужесточения требований к иностранным нефтяным компаниям – подрядчикам по привлечению казахстанских кадров, дополнить следующей нормой: “при этом подрядчик должен свести к минимуму использование иностранных кадров и максимально привлекать кадры Республики Казахстан. Подрядчик вправе привлекать иностранных специалистов только после того, как предприняты соответствующие усилия по поиску национальных кадров в пределах Республики Казахстан, обладающих необходимой квалификацией и опытом. Подрядчик должен гарантировать, что все специалисты одинаковой категории будут находиться в равных трудовых условиях независимо от национальности”.
2. Главу 5 Закона РК «О нефти», посвященную контрактам, предлагается дополнить специальной статьей об этике правовых отношений, возникающих в сфере контрактных отношений между подрядчиками – иностранными нефтяными компаниями и государственными органами в нефтяном комплексе Республики Казахстан. В частности, предлагается следующая формулировка этой статьи: “подрядчик должен гарантировать, что его работники и (или) агенты будут избегать применения каких-либо незаконных или неправильных платежей или вымогательства от служащих, агентов или должностных лиц какого-либо государственного, общественного или частного учреждения с целью получения преимущества или услуги, а также обеспечения и поддержания какого-либо интереса”.
3. Предлагается главу 6 Закона РК «О недрах и недропользовании» дополнить следующей статьей «Специальные экологические требования», содержащей особенные экологические требования к компаниям - недропользователям, касающиеся вопроса загрязнения окружающей среды при проведении операций по недропользованию, в том числе установить для недропользователей предельно допустимые лимиты концентрации вредных химических веществ, нормы выбросов отходов и пр.

Литература

1. Мауленов К.С. Нефтяное право Республики Казахстан и зарубежных стран. – Алматы: Жетǐ Жаргы, 2003. – 284с.
2. Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан. – 1996. - №4. - Ст.217.
3. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона от 27.01.1996 г. «О недрах и недропользовании» // Справочная правовая система ЮРИСТ.
4. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона от 28.06.1995 г. «О нефти» // Справочная правовая система ЮРИСТ.
5. Государственная программа освоения казахстанского сектора Каспийского моря. Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 16.05.2003 г. // Справочная правовая система ЮРИСТ.
6. Положение о порядке проведения нефтяных операций на море и внутренних водоемах Республики Казахстан. Утверждено постановлением Правительства РК от 27 января 1997 г. // САПП РК. - 1997. - №2. - Ст.23.
7. Положение о порядке и условиях выдачи разрешений на строительство и эксплуатацию искусственных островов, дамб, сооружений и установок при проведении нефтяных операций в Республике Казахстан. Утверждено постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 июня 1996 г. // САПП РК. - 1996. - №29. - Ст.252.
8. Правила безопасности и охраны окружающей природной среды при строительстве и эксплуатации подводных трубопроводов и кабелей, связанных с нефтяными операциями. Утверждены постановлением Правительства Республики Казахстан от 13 июня 1996 г. // САПП РК. - 1996.-№28. - Ст.242.
9. Положение о порядке проведения морских научных исследований, связанных с нефтяными операциями на море и внутренних водоемах Республики Казахстан. Утверждено постановлением Правительства Республики Казахстан от 5 июня 1996 г. // САПП РК. - 1996. - №26. - Ст.219.
10. Положение о геологической информации, находящейся в государственной собственности, и порядке ее использования в учебных, научных, коммерческих и иных целях. Утверждено постановлением Правительства Республики Казахстан от 7 ноября 1996 г. // САПП РК. - 1996. - №45. - Ст.436.
11. Положение о порядке отнесения затрат по операциям недропользования, подлежащих возмещению. Утверждено постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 января 1997 г. // САПП РК. - 1997. - №4. - Ст.30.
12. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 июля 2001 года “Об утверждении модельного контракта на проведение операций по недропользованию в Республике Казахстан” // САПП РК. - 2001. - №28. -Ст.356.
13. Постановление Правительства Республики Казахстан от 6 апреля 2001г. №46 «О создании закрытого акционерного общества "Нефтеконсалтинг"» // Справочная правовая система ЮРИСТ.
14. Закон Республики Казахстан от 11 августа 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. - 1999. - №21. - Ст.787.
15. Закон Республики Казахстан от 1 декабря 2004 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан» // Справочная правовая система ЮРИСТ.