Закрепленная в ст. 1 Конституции Республики Казахстан в качестве основы конституционного строя характеристика нашего государства как социального предполагает его обязанность создавать условия для достойной жизни граждан и реализации их естественных прав и свобод. Для наиболее эффективного осуществления прав и свобод в рамках конкретных правоотношений необходим эффективный, подлинно функционирующий механизм гарантирования, обеспечения этих прав и свобод.
В последнее время в правовой литературе проблеме механизма реализации прав и свобод личности стало уделяться большое внимание. Значительным вкладом в этом направлении являются монографическиеисследования, проведенные И.В. Ростовщиковым, К.Б. Толкачевым, А.Г. Хабибулиным и А.С. Мордовцем, в которых раскрываются принципы, образование, строение социально-юридического механизма реализации, обеспечения и защиты прав и свобод личности.
Адекватно отражающий природу юридических процессов, характеризующихся тесной связью со всеми правовыми и социальными процессами, указанный термин является незаменимым при проведении научных исследований. Анализ имеющихся в науке определений механизма реализации субъективного права показал, что при некоторых отличиях в определении его содержания, под ним обычно понимается социально обусловленный, психологически регулируемый и законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий, прежде всего личности как правообладателя, а также обязанных и других субъектов в целях получения заинтересованной личностью социального блага, опосредованного правом (свободой). Кроме того, термин «механизм» видится учеными в неразрывном сочетании с непосредственно самой реализацией и гарантирующих ее явлений и факторов.
На сегодняшний день научно определены следующие формы (способы) правореализации: соблюдение, исполнение и использование. Существует также и особая форма правореализации - применение, относящаяся к деятельности государственных органов и других властных компетентных субъектов по реализации норм права в конкретном случае, однако применительно к нашему диссертационному исследованию необходимо отметить, что право личности на свободное передвижение и свободный выбор местожительства непосредственно реализуется в трех формах, а именно:
во-первых, использование субъективного права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, проявляемое в обращении гражданина, иностранного лица или лица без гражданства к должностным лицам, ответственным за регистрацию и предоставление им необходимых документов;
во-вторых, исполнение гражданином, иностранным лицом или лицом без гражданства обязанности зарегистрироваться в избранном месте постоянного или временного проживания в соответствии с нормами Закона «О миграции населения» от 13.12.97 г., Указа Президента «О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан» от 19.06.1995 г., Правилами регистрации и снятия граждан с регистрационного учета от 12.07.2000 г. и Правилами въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан от 28.01.2000 г.;
в-третьих, соблюдение гражданином, иностранным лицом либо лицом без гражданства соответствующих положений и запретов, содержащихся в вышеуказанных нормативных правовых актах.
Возвращаясь к носящему сложный характер механизму реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства,отметим, что его исследование видится более полным при определении его стадий. Вопрос о стадиях осуществления субъективных прав рассматривается учеными уже давно. Так, Ц.А. Ямпольская в качестве этапов (стадий) субъективных прав выделяла: правоспособность – как субъективное право в потенции; правовой статус – как субъективное право, не реализованное в правоотношении; правомочие – как субъективное право, реализуемое в конкретном правоотношении [1, с. 159].
Право на свободное передвижение и свободный выбор местожительства в Республике Казахстан в большей степени зависит от социально-экономических факторов.
Экономическими гарантиями, занимающими ведущее место во всей системе средств обеспечения реальности прав и свобод человека и гражданина, являются: развитость экономики; экономическая модель общества; национальный доход; уровень доходов граждан; развитость рыночного хозяйства и эффективность управления им; свобода всех форм собственности, включая частную и др.
Так, например, уровень благосостояния граждан оказывает существенное влияние на их свободное передвижение и выбор местожительства. Отсутствие у человека необходимых денежных средств делает проблематичным передвижение как внутри города, так и из одного населенного пункта в другой (приобретение билетов на все виды транспорта). Уровень благосостояния влияет и на выбор местожительства, который будет, естественно, затруднен из-за отсутствия необходимых средств на приобретение жилья, проблем безработицы, трудоустройства и др. Впрочем, существуют и противоположные ситуации. Примерами могут послужить факты самовольного захвата земель в Алматы в микрорайонах «Бакай», «Шанырак» и др.
Необходимо учитывать также и такие вопросы, зависящие от развитости экономики в целом, как совершенство транспортной инфраструктуры, существование в городах рынка жилья, гостиниц и т.д. Все это, так или иначе, влияет на использование человеком своего конституционного права на свободное передвижение, например, в туристических целях. С увеличением вводимых в эксплуатацию железных и автомобильных дорог, возведением комфортабельных гостиниц и кемпингов, расширением маршрутов авиарейсов и т.д., в свою очередь, укрепляются гарантии исследуемого права.
Позитивными представляются проводимые сегодня в республике рыночные реформы, которые привели к отказу от практики разрешительной прописки и выписки граждан Советского государства. Как отмечалось ранее, построение властью экономической модели на принудительном труде, отказ от рыночных форм хозяйства и построение его сугубо на плановом, запрет предпринимательской деятельности, ликвидация частной собственности неминуемо повлекло законодательное ограничение государством свободного передвижения граждан. В то жевремя нельзя забывать о том, что именно в советском обществе наиболее успешно реализовывались такие социально-экономические права, как право на здоровье, на социальное обеспечение, на образование. Социальная направленность государства имеет не менее важное значение при реализации личных прав и свобод. Выполняя функции социальной защиты гражданина, государство должно обеспечивать достойный уровень жизни каждого человека. Как отмечают авторы труда «Права человека» [2, с. 213], данная направленность прежде всего выражается в справедливом перераспределении доходов между различными социальными слоями общества через установление целесообразной системы налогов, государственный бюджет, финансирование социальных программ, в частности, программы борьбы с бедностью.
При рассмотрении экономических гарантий права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, закономерным является вопрос о том, должно ли государство фиксировать на конституционном уровне те права и свободы, для обеспечения которых не имеет в своем распоряжении соответствующих материальных средств? Очевидно, что в качестве перспективной цели и отправной точки при создании реально действующего механизма реализации некоторых прав и свобод такое закрепление вполне оправданно. В этих условиях все большую значимость приобретают собственно экономические способы и методы управления.
Политические гарантии прав и свобод человека и гражданина включают в себя всю политическую систему нашего общества, и, прежде всего господствующий в государстве политический режим. Основанные на подавлении основных прав и свобод человека и гражданина, диктаторские режимы значительно ограничивают закрепленные международноправовыми нормами человеческие возможности, в том числе и возможность человека передвигаться и выбирать местожительство по своему усмотрению. Ярким примером служит Северная Корея, где для всеобщего контроля над людьми и подавления оппозиционной существующему режиму деятельности, власть значительно ограничивает исследуемое нами право граждан.
В своей совокупности политические гарантии (наличие режима демократии в стране, политической стабильности, правового государства, гражданского общества) формируют такую политическую атмосферу в обществе, которая, с одной стороны, содействует наибольшей реальности прав и свобод личности, а с другой – основывает атмосферу политической нетерпимости к различным проявлениям ущемления законных прав и свобод человека и гражданина.
Обострившаяся на сегодняшний день в мире проблема беженцев является результатом влияния на человека негативных явлений именно в политической сфере. В настоящее время в Казахстане находится 2,5 тысячи семей (примерно 12,5 тыс. чел.) беженцев из Таджикистана и Афганистана [3]. Незапланированный приток большого количествамигрантов на жительство в крупные города осложняет работу по охране общественного порядка, отрицательно сказывается на вопросах снабжения городского населения, затрудняет решение жилищной проблемы и т.п. Число беженцев неизменно растет, и они все более значительно влияют на обстановку, как в отдельных областях, так и в целом в стране. Здесь необходимо отметить, что реализация права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства для беженцев не является следствием их добровольного волеизъявления, так как человек не является заинтересованным в реализации как таковой и осуществляет ее под натиском негативных факторов, несущих угрозу для его жизни и здоровья.
Активная роль в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина отводится идеологическим и духовным гарантиям, включающим в себя правосознание, культуру общества и его членов, их нравственность, общественное мнение и т.д.
Так, осуществление права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства во многом предопределяется правосознанием ее обладателя. Менталитет большинства граждан Республики Казахстан, являющихся бывшими гражданами СССР, не позволяет сполна понять свои новые конституционно-правовые возможности в данной сфере. Это объясняется привычкой людей к существовавшей долгие годы режимной паспортной системе с ее пропиской по месту жительства. Как и прежде, некоторые граждане чувствуют неловкость при обращении в отделы регистрации управления юстиции, воспринимая отказ в регистрации как нечто должное, и даже не пытаются использовать свое право на судебную защиту, закрепленное в ст.13 Конституции Республики Казахстан. Таким образом, осуществление прав и свобод человека и гражданина зависит не только от провозглашения и закрепления его в действующем законодательстве, но и от того, как они понимаются личностью в качестве предоставленных законом, от их оценивания прав и свобод как социальноюридических ценностей, которые необходимы в различных областях жизни людей. Кроме этого, необходимо отметить, что государственные органы, должностные лица и сами граждане Республики Казахстан нелегко воспринимают идеи о том, что конституционные нормы в области прав и свобод человека являются нормами не рекомендательного, а прямого действия. Более того, существует непонимание конституционного принципа верховенства норм международного права в этой области перед нормами казахстанского права в случаях, когда оно ухудшает положение личности в сравнении с мировыми стандартами.
К основным средствам защиты прав и интересов граждан от бюрократизма, злоупотреблений, безграмотности и других недостатков в деятельности должностных лиц и иных лиц, обладающих властными полномочиями, можно отнести создание организационно-правового механизма и повседневную работу уполномоченных государственных органов, защищающих правопорядок (суда, прокуратуры и др.); наличие и функционирование независимых институтов гражданского общества,оказывающих правовую помощь обратившимся к ним гражданам; инициативную деятельность самих граждан, в полном объеме использующих представленные им права.
Важную роль в механизме реализации права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства играют юридические гарантии, основной смысл которых состоит в создании таких правовых институтов, которые обеспечивали бы возможность реализации прав и свобод, а также защищали и охраняли их от всевозможных ущемлений и нарушений. Иными словами, их призвание состоит в непосредственном обеспечении правомерности в реализации прав и свобод человека и гражданина, а также в защите этих прав и свобод в случаях их нарушений с чьей-либо стороны, будь то частные или должностные лица, государственные или общественные органы.
В соответствии с ч. 2 ст. 40 Конституции Республики Казахстан символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина является Президент Республики Казахстан. Важной функцией главы государства является его обращение с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики республики. Также наглядным доказательством осуществления лидером государства названных выше полномочий служит учреждение им должности Уполномоченного по правам человека (Указ Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года), а также создание им своими указами специальных структур: 10 декабря 2002 года – Указ «О создании Национального центра по правам человека»; 19 марта 2003 года – Указ « О Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан».
Указанные структуры играют немалую роль в деле обеспечения прав и свобод граждан. Так, Комиссия по правам человека, содействуя реализации Главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, решает ряд задач. Среди них можно назвать: содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; содействие деятельности центральных и местных государственных органов по реализации государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; участие в разработке концепций и программ государственной политики в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека; содействие укреплению международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека. Комиссия рассматривает адресованные Главе государства и непосредственно Комиссии обращения граждан Республики Казахстан, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также организаций, содержащие информацию о фактах нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также составляет ежегодные и специальные доклады о соблюдении прав человека и гражданина в Республике Казахстан на имя Главы государства.
Относительно права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства необходимо отметить, что Комиссия по правам человека постоянно ведет мониторинг за соблюдением указанного права, и в ежегодных докладах постоянно отмечает о существующих фактах его нарушения.
Конкретных актов, направленных именно на обеспечение права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, среди нормативных правовых актов Президента Республики Казахстан не имеется, однако можно утверждать, что исследуемое субъективное право обеспечивается главой государства в рамках его мер по укреплению законности в стране.
От юридических гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, как уже отмечалось ранее, отличаются своей ориентированностью гарантии их правовой защиты (охраны). В Республике Казахстан каждый вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами (ст. 13 Конституции). Такая защита необходима в том случае, если в результате посягательств нарушается механизм реализации прав и свобод и их обладатель не получает искомого блага. Отличительной чертой правовой защиты как юридической деятельности является то, что ее цель предполагает предотвращение нарушений прав человека, оказание ему исчерпывающей правовой помощи, включающей восстановление его прав в случае их нарушения.
Виды и характер защиты прав и свобод человека и гражданина весьма разнообразны: внутригосударственная и международная, юридическая и общественная, административная и судебная, коллективная и индивидуальная и др. Конкретные меры защиты прав и свобод воплощаются путем вынесения актов правоприменения и часто исполняются в их сочетании.
В качестве основного средства, при помощи которого обеспечивается реализация гражданами, иностранными лицами и лицами без гражданства права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства Постановлением Правительства РК № 1063 от 12 июля 2000 года определен институт регистрационного учета.
Демократические изменения в нашем обществе, реформирование правовой системы с целью обеспечения реального соблюдения прав человека обусловили необходимость введения регистрационного учета, который более отвечает указанным требованиям, чем прописка, носившая разрешительный характер. На сегодняшний день можно констатировать тот факт, что наше государство старается обеспечить условия для реализации гражданами, иностранными лицами и лицами без гражданства права на свободное передвижение и свободный выбор местожительства. В частности, предпринята попытка законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся в рассматриваемой сфере. Однако для выполнения экономической, охранительной, финансовой,социальной и других функций государству необходимо производить учет населения, определять его социальную структуру и, кроме уже существующего, регистрационного, других способов для его осуществления нет.
В 2009 г. Министерство внутренних дел выступило инициатором разработки и внесения на рассмотрение Парламента законопроекта, предусматривающего обязательную дактилоскопическую регистрацию населения Казахстана. Подобное нововведение, по мнению А. Досекенова, способно в будущем заменить учетную регистрацию и позволит решить многие задачи оперативной работы правоохранительных органов [4, с. 18].
На сегодняшний день в Казахстане дактилоскопическому учету подвергаются осужденные на территории республики, к которым мерой пресечения избирался арест, осужденные, совершившие преступления в местах лишения свободы, лица, объявленные в розыск, не имеющие определенного места жительства и документов, удостоверяющих их личность. Проверка по дактилоскопическому учету производится для установления личности и сведений о задержанных по подозрению в совершении преступления лиц, не имеющих определенное место жительства или документов, разыскиваемых лиц, арестованных, осужденных, если есть основание полагать, что они называют вымышленные или чужие анкетные данные, а также лиц, пропавших без вести, неопознанных трупов [5, с. 6].
Сравнивая основные черты прописки и регистрации, можно прийти к следующим выводам. Существенным отличием регистрационного учета от прописки является закрепленное нормативно положение об уведомительном характере такого учета, однако имеющее место в законодательстве о регистрационном учете отношение законодателя к регистрации как к средству осуществления учета миграции населения, придает регистрационному учету разрешительный характер. По нашему мнению, органы юстиции уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. И поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.
Также как институт прописки, институт регистрации предусматривает ведение специальных учетов, содержащих в себе сведения о проживающих, изменивших место жительства, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих судимость и т.п. Существующая в настоящее время материальная база представляется недостаточной для создания специальных банков данных и современной системы учета и идентификации граждан, однако утвержденная в 2004 году Государственная программа формирования «электронного правительства» в Республике Казахстан на будущие годы предполагает развитие государственного регистра населения до национальной идентификационной системы с переходом на удостоверения личности,основанные на микрочиповых электронных карточках, в которых будет содержаться личная информация, водительское удостоверение, медицинская карточка, платежная карточка и т.д. Данная система должна стать ядром инфраструктуры электронного правительства, вокруг которой должны развиваться и другие системы, одновременно интегрируясь с ней.
Практически общими у них являются и задачи. Во-первых, это учет населения (текущий статистический учет, персональный или адресный учет граждан). Текущий статистический учет представляет собой сбор и накапливание сведений о зарегистрированных и снятых с учета гражданах, а также передачи этой информации в органы государственной статистики, которые обрабатывают и анализируют представленные данные с целью получения статистики, отражающей характер демографических изменений как на территории отдельных областей Республики Казахстан, так и на территории всего государства в целом. Информация подобного рода используется при разработке прогнозов, а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально-экономического развития. Персональный, или адресный учет граждан, осуществляемый Управлением организации работы по регистрации населения министерства юстиции и адресными бюро министерства внутренних дел Республики Казахстан, играет большую роль для установления местонахождения некоторых граждан. Это имеет значение, как для профилактической работы органов внутренних дел, так и для розыска преступников и других правонарушителей. Нередко адресные бюро содействуют воссозданию семей, помогая находить граждан, потерявших связь с родственниками. Также данные статистического и персонального учета граждан необходимы органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны Казахстана для работы с призывниками и военнообязанными.
Во-вторых, это контроль и регулирование миграционных процессов, производящийся «…путем установления специальных правил проживания в различных местностях и переезде на жительство в другие районы страны…» [6, с. 162]. Законодательными актами Республики Казахстан определены: порядок ограничения передвижения на территориях, где введено чрезвычайное положение, в зонах стихийного бедствия и экологических катастроф. Постановлением Правительства РК от 31 января 2001 г. утвержден Перечень территорий Республики Казахстан, временно закрытых для посещения иностранными гражданами и лицами без гражданства. Продиктованные соображениями государственной и общественной безопасности указанные ограничения не противоречат действующим конституционным нормам и международным документам.
Третья и, по нашему мнению, наиболее значимая задача – содействие охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, дающая возможность правоохранительным органам осуществлять свои полномочия и решать поставленные перед ними задачи.
В настоящее время в казахстанском законодательстве отсутствует определение регистрационного учета. Для формулирования его определения необходимо выяснить, что следует понимать под «регистрацией». По определению С.И. Ожегова, регистрировать – значит записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т.п. [7, с. 665]. Применительно к исследуемому нами вопросу под регистрацией следует понимать ведение особого рода учетов, которые содержат в себе сведения о каком-либо юридическом факте, являющимся основанием возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. В данном случае таким юридическим фактом является постоянное или временное проживание по месту жительства граждан Республики Казахстан.
В соответствии с п. 27 Правил документирования и регистрации населения Республики Казахстан от 12 июля 2000 года [8] владельцы документов, удостоверяющих личность, регистрируются по постоянному месту жительства, а также снимаются с регистрации при перемене места жительства.
Регистрации по месту жительства подлежат:
граждане Республики Казахстан, постоянно проживающие на ее территории или прибывшие на постоянное жительство из-за границы;
иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Казахстан.
Регистрация места жительства физических лиц осуществляется на основании документов, подтверждающих приобретение ими в установленном порядке жилища в собственность либо свидетельствующих о получении его в пользование, в том числе по договору найма (аренды), поднайма, а также предоставляющих им право на вселение в жилище по иным основаниям, предусмотренным законодательством Казахстан, а также по письменному согласию собственника (нанимателя) жилища.
Регистрация граждан осуществляется по месту постоянного проживания, в том числе в жилых домах, квартирах, общежитиях, гостиницах, домах отдыха, санаториях, профилакториях, лечебных учреждениях, жилых строениях дачных садоводческих товариществ и кооперативов, домах-интернатах, служебных зданиях, приспособленных для жилья.
В соответствии с Инструкцией по применению органами юстиции Правил документирования и регистрации населения Республики Казахстан, утвержденной приказом Министра юстиции от 4 марта 2005 г. № 74 [9], регистрация по месту постоянного жительства осуществляется путем оформления адресных листков прибытия и записи в книге регистрации граждан собственников жилищ и иных лиц, в ведении которых находятся жилые помещения с проставлением штампа. Положительной тенденцией представляется закрепленное указанной Инструкцией положение о том, что требование каких-либо иных, кроме книги регистрации граждан, документов и справок, подтверждающихрегистрацию по месту жительства или снятие с регистрации, не допускается.
Органами, уполномоченными осуществлять регистрацию по местожительству и снятие с регистрации граждан Республики Казахстан, являются органы юстиции. Уполномоченными органами по осуществлению регистрации и снятия с регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, являются органы внутренних дел. Перечисленные выше органы обязаны зарегистрировать гражданина по месту временного или постоянного проживания, удостоверяя тем самым факт свободного волеизъявления граждан. По нашему мнению, постановка гражданина на регистрационный учет по месту постоянного или временного проживания, являясь его обязанностью, ни в коей мере не ограничивает право человека на свободное передвижение и свободный выбор местожительства, так как сам выбор места пребывания осуществляется непосредственно гражданином.
Снятию с регистрации в уполномоченных органах подлежат лица: выбывшие на другое место жительства; осужденные к лишению свободы на основании приговора суда; признанные судом утратившими право пользования жилым помещением; умершие.
Резюмируя вышеизложенное, следует сделать вывод о том, что под регистрационным учетом можно понимать совокупность действий, осуществляемых в законодательно определенном порядке уполномоченными на то государственными органами с целью удостоверения места и факта постоянного или преимущественного проживания гражданина Республики Казахстан, иностранцев или лиц без гражданства на территории Республики Казахстан.
Литература
- Ямпольская Ц.А. О субъективных правах // В кн.: Вопросы государственного права. - М., 1959. - С. 159.
- Права человека. Учебник для ВУЗов / Отв. ред. Е.А. Лукашева М.: Издат. группа НОРМА-ИНФРА, 1998. - С.560.
- Основные показатели миграции населения за 2003-2007 годы. Статистические данные Агентства по статистике РК - http: //www.stat.kz.
- Век практической дактилоскопии // Юридическая газета -2006. 7 апреля.
- Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная /Под ред. Коренева А.П. - М.: МЮИ МВД «Щит», 1997. - С. 162.
- Досекенов А. Проблемы развития казахстанского законодательства по обеспечению и соблюдению прав человека // Свобода передвижения в контексте соблюдения прав человека в Казахстане: Сборник материалов научно-практического семинара. - Алматы:Казахстанское Международное Бюро по правам человека и соблюдению законности, фонд «XXI-век», 2000 – С.18.
- Ожегов С.И. Словарь русского языка – М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1963. – С.900.
- Правила документирования и регистрации населения Республики Казахстан. Утверждены Постановлением Правительства РК от 12 июля 2000 г. //САПП Республики Казахстан 2000. - N 29. - Ст. 359.
- Инструкция по применению органами юстиции Правил документирования и регистрации населения РК. Утверждена приказом министра юстиции от 4 марта 2005 г. № 74 //Юридический справочник «Законодательство».