Признание этнического многообразия Европы на европейском пространстве ОБСЕ

Мультинациональное многообразие Европы предполагает и сохранение этносов на ее территории. Как известно, несоблюдение прав национальных меньшинств, нарушения норм и принципов в этой области не только предосудительны сами по себе, но и порождают экстремизм, обостряют напряженность и чреваты конфликтами как внутри государств, так и между ними.

В далекой и недавней европейской истории и сегодня, вне Европейского Союза, мир знает примеры того, как подобные угрозы приводили к насилию, насильственному сепаратизму, массовой эмиграции/депортации и даже этнической чистке. Более того, они побуждают жертвы таких нарушений к применению силы.

Вопросы расширения демократии и соблюдения прав человека находятся в центре внимания большинства международных организаций. ОБСЕ ежегодно издает доклад о состоянии дел в области прав человека в отдельных странах, своего рода барометр, измеряющий и оценивающий сложившееся положение в мире в отношении человеческих свобод, позволяет увидеть проблемы, которые требуют первоочередных действий.

Если говорить об этническом многообразии Европы, то она сохраняет и сегодня свои качественные особенности. Балты, галлы, германцы скандинавы, славяне, финно-угорские народы, валлоны, иберы, норманны, португальцы, фракийцы, фризы, шведы – вот неполный этнический состав Европы. При этом последние границы европейских стран были установлены после первой и второй мировых войн, и позже в результате трансформации биполярного мира и его последствий.

Многие народы Европы, исторически проживавшие на определенной территории, оказались в пределах границах других государств после их передела, что стало причиной того, что около 40 миллионов человек фактически принадлежат теперь к национальным меньшинствам.

Обсуждение в странах ОБСЕ вопросов об угрозах демократии, правах человека, гражданского общества привело к принятию в середине 1990-х годов важного решения сделать обсуждение «модели общей и всеобъемлющей безопасности на XXI век» главной темой ежегодной сессии Парламентской ассамблеи.

Этнические проблемы в странах Европы осложнены тем фактом, что культура так называемых «титульных наций» в общеевропейском контексте маргинальна, она подвержена сильному давлению массовой западной культуры и ее нормативный статус (характерный также для гражданских наций) оспаривается национальными меньшинствами, особенно диаспорами крупных народов.

Оценка этнополитической ситуации в единой Европе сводится сегодня к решению комплекса проблемных вопросов, среди них – выявление политико-правовой дефиниции, позволяющей ею оперировать с целью выявления сути национально-этнического процесса в современной Европе.

В конституционно-правовых документах государств-членов ЕС относительно устойчивой, общепринятой дефиниции сохраняется немало разночтений. К примеру, если законодательство Австрии оперирует термином «национальные меньшинства», то конституция Испании употребляет слово «национальности», а Италии - «языковые меньшинства». В конституционном акте Швеции «Форма правления» (1974) различаются «этнические, религиозные или языковые меньшинства». Конституция Норвегии (1814) говорит «о группе населения саами», а в Законе о саами (1987) – о «народе саами» [1].

В законе Латвийской Республики 1991 г. «О свободном развитии национальных и этнических групп Латвии и их праве на культурную автономию» записано следующее: «В Латвийской Республике проживают латышская нация, исконная коренная народность - ливы, а также национальные и этнические группы». Декларация нрав национальностей Украины (1991) упоминает «народы» и «национальные группы». Совсем иная формулировка содержится в ст.3 п.1 Конституции Российской Федерации - «многонациональный народ» [2].

Как видно из этих примеров, в законодательствах различных стран по-разному обозначают национальные меньшинства. Так, шведская формулировка идентична определению, применяемому в международно-правовых актах, однако во многих странах она совершенно туманна: «национальности», «народности», «этнические группы» и т.д.

Совершенно очевидно, что международная защита национальных меньшинств не обусловлена их упоминанием во внутреннем законодательстве отдельной страны. Международно-правовая защита распространяется на национальные меньшинства, независимо от воли и желания соответствующего правительства, от факта признания или непризнания им наличия на своей территории национальных меньшинств.

Такой подход к проблеме исключает возможность попрания прав и законных интересов национальных меньшинств простейшим игнорированием их существования. В тех случаях, когда правительства в своих законодательствах всячески избегают у потребления термина «национальное меньшинство», ошибочно полагая, что это может каким-то образом повлиять на обязательства государства по международному праву, национальным меньшинствам приходится бороться зато, чтобы их признали таковыми.

В вопросе о правах этнических меньшинств государства придерживаются различных позиций. Часть государств, например, Венгрия, Италия, Австрия, страны Северной Европы, Нидерланды, Польша, Сербия (бывшая Югославия) - подчеркивают коллективные права меньшинств, то есть, национальные меньшинства трактуются как группы, имеющие особые права.

Однако существуют и возражения. Можно выделить три основных возражения против использования  «коллективных прав».

1. 1) В реальности в подавляющем большинстве случаев проекты, построенные на идее защиты групповых прав и интересов (например, политическое «самоопределение», этнонациональная государственность или автономия, «позитивная дискриминация» аборигенного населения, политика патернализма в отношении определенного языка) имеют следствием непризнание или ущемление прав индивидов. Прямая же дискриминация и прочие нарушения прав человека часто обосновываются и оправдываются защитой групповых прав. Кроме того, идеи «прав групп» и зависимости статуса индивида от его/ее происхождения  ведут к этнизации общественного сознания и к сегрегации.
2. 2) Индивидуальные права и «групповые права» имеют разную природу и выполняют разные функции, и потому невозможно всерьез говорить об их «неразделимости», «взаимообусловленности» или о «приоритете прав личности». На практике, в реальных конфликтных или кризисных ситуациях, связанных с требованиями сецессии или автономизации, в случаях, когда проводится политика этнического или языкового патернализма, сама идея и внешнее признание «групповых прав»  выступают как символический капитал и дополнительный ресурс для тех сил, которые стремятся изменить существующее положение. Права личности понимаются как благое пожелание, лишенное гарантий реализации и механизмов защиты.
3. 3) Действует «принцип домино». В случае признания какого-либо даже одного права этнической группы как таковой, то сложно найти аргументы против признания другого «права» коллектива, которое используется как инструмент ограничения индивидуальных прав [3].

С точки зрения других государств - Болгарии, Румынии, Греции, Бельгии, Турции, Франции, Великобритании, США меньшинствам не нужны коллективные права, их предлагается свести к вопросу прав личности. Такая позиция понятна: коллективные права предоставляют национальному меньшинству возможность потребовать права на определение: хочет ли оно оставаться частью этого государства, а это уже угрожает государственной стабильности.

С целью устойчивого внутриполитического и социального развития в интересах любого государства заключена необходимость в обеспечении лояльности к государству всех членов общества. Этого можно достичь, активно привлекая меньшинства в политику, предоставляя им права и свободы либо ожидая от меньшинств, чтобы они добровольно взяли на себя все требования, предъявляемые ко всем гражданам государства.

Стремление государства создавать этнически однородное государство, поощряя ассимиляцию разных этнических групп с преобладающей культурой, позволило бы в будущем разрешить проблему лояльности, однако, с другой стороны, неосторожная, слишком «давящая» политика такого рода может спровоцировать нелояльность этих групп, а также стимулировать недовольство международного сообщества. По этой причине большинство государств склонны к понятию интегрированного, вовлеченного в общественную жизнь, национального меньшинства.

Общепринятой точкой зрения считается та, что государства как основные субъекты международно-правового нормотворчества несут особую ответственность в деле предотвращения дискриминации и защиты национальных меньшинств, ибо последние существенно ограничены в возможностях оказания влияния на политику своих государств как в смысле законодательства, так и в смысле проведения фактической политики по отношению к ним, и их положение не должно целиком зависеть от доброй воли или же произвола соответствующих правительств [4].

Это объясняет необходимость международно-правового регулирования вопросов национальных меньшинств с тем, чтобы они имели надежного защитника своих прав в лице международного права и соответствующего механизма, а если подойти шире - в лице международного правопорядка и мирового сообщества в целом.

Кроме того, данный вопрос имеет иной аспект, тесно связанный с поддержанием международного мира и безопасности, как это указано в ключевых документах ОБСЕ.

Как указывалось выше, вследствие ломки политических границ многие национальные меньшинства оказались за пределами своего национального государства, с которым его связывает общность происхождения или культурного наследия. Достаточно мнения правительства этого государства относительно того, что права таковых национальных меньшинств в чужом государстве нарушаются для вмешательства или выступления в защиту этих прав.

В этом смысле требуется международный характер защиты прав национальных меньшинств, чтобы не допустить развития напряженности в отношениях между государствами, конфликтной ситуации. Историческим примером Европы являются Балканы и народы, населяющие их.

ОБСЕ пытается применять инструменты по защите прав национальных меньшинств в тех областях, где Организация накопила конкретные знания и опыт, которым она может поделиться. По результатам проведенной в контактной группе дискуссии о модели безопасности ОБСЕ был сделан существенный вклад в формирование такой модели.

Среди приоритетных направлений названы возможные конкретные меры в областях по предотвращению конфликтов, по правам человека и др. Например, в области человеческого измерения ОБСЕ признает исторические, культурные и религиозные различия между государствами и подчеркивает универсальный характер прав человека. Призывает к сотрудничеству в усилиях по укреплению демократии, верховенства закона и прав человека. Для ОБСЕ одной из приоритетных задач стало учреждение национальных комиссий по правам человека.

Особое внимание Организация уделяет выработке мер укрепления доверия и безопасности, направленных на предотвращение появления неверной информации, искаженных представлений и ложных стереотипов, касающихся различных культур и религий, на достижение взаимопонимания и обеспечение свободного обмена идеями и информацией между носителями различных культурных и религиозных традиций [5]. 

Немаловажно и то, что существуют национальные меньшинства, которые «одиноки» в этническом, религиозном или культурном плане, меньшинства, за которые некому «вступиться». Поэтому международная система обеспечения прав национальных меньшинств и международного воздействия на их нарушителей как единственно беспристрастная из всех возможных должна быть признана наиболее объективной и универсальной.

В выдержке приведенного документа бренно внимание также на то, что ОБСЕ могла бы содействовать развитию обменов между субъектами гражданского общества, в частности через осуществление программ обмена между учебными заведениями и средствами массовой информации, а также рассмотреть возможность создания форумов для межкультурного общения и обменов между представителями молодежи, а также соответствующими НПО.

Международно-правовые документы, направленные на защиту меньшинств, содержат общие принципы политики и концепции отдельных государств. Они базируются на выполнении нескольких условий:

1. Национальные меньшинства должны обладать всеми гражданскими, политическими, экономическими, культурными правами, которые имеет доминирующий этнос.
2. Национальным меньшинствам важно обеспечить условия, позволяющие сохранять и развивать культурные особенности, язык, религию и т.д., а в ряде случаев меньшинствам целесообразно предоставить определённые льготы.
3. Необходимо искать мирные пути демократического сосуществования различных групп в обществе, не допускать этнических конфликтов и военного решения спорных вопросов, ориентироваться на диалог [6].

Независимо от субъективного воздействия существует определенная тенденция по усилению этнического начала в направлении с запада на восток. Так, во Франции отрицается само существование этнических меньшинств, как особых «национальностей» в рамках единого народа, принадлежность к которому определяется гражданством.

В Венгрии полностью признаются национальные меньшинства с законодательным закреплением за ними права на местное самоуправление и представительство на республиканском уровне. В июле 1993 года на сессии Государственного собрания Венгрии был принят новый закон «О правах национальных и этнических меньшинств». В вводной части этого закона было заявлено, что «право на национальную и этническую самоидентификацию рассматривается как «неотъемлемая часть основных прав человека и что права национальных и этнических меньшинств относятся к основополагающим демократическим свободам, имеющим законную силу и соблюдаемые в Венгерской Республике» [7].

В этом законе утверждается также, что «частью индивидуальной и коллективной самоидентификации проживающих на территории Венгерской Республики и имеющих венгерское гражданство наций и этнических меньшинств являются их национальные языки, материальная и духовная культура, исторические традиции, а также иные особенности их жизни». В законе говорится о поддержке беспрепятственных связей со своей родиной по месту жительства предков или месту рождения родителей.

Согласно закону, языками национальных меньшинств считаются: армянский, болгарский, греческий, немецкий, польский, румынский, русинский, сербский, словацкий, словенский, украинский, хорватский, романский (ромы беаш). Государство считает родной язык меньшинств в Венгрии фактором сплочения их сообщества, поддерживает, по их желанию, его преподавание в учебных заведениях. Статья 51 в VII главе закона гласит: каждый гражданин Венграм может свободно пользоваться своим родным языком повсеместно и в любое время. Депутат от национальных меньшинств может пользоваться своим родным языком, выступая в Государственном собрании, а также выступление прилагать к протоколу заседания. Протоколы заседаний органов местного самоуправления ведутся на двух языках - венгерском и языке национального меньшинства. Этот закон основан на международных актах, его основные положения гарантируют перспективы политического и культурного развития меньшинств в настоящем и будущем [8].

Проблемы решения языка являются самыми наглядными в отношениях с национальными меньшинствами. В зарубежной практике языковая проблема решается разными способами.

На Венской встрече впервые в международном документе была отмечена необходимость обратить внимание на групповой аспект существования национальных меньшинств. Права национальных меньшинств - неотъемлемая часть современной демократии, мерило свободы. Например, только в странах центральной Европы права меньшинств затрагивают интересы 25 из 100 миллионов человек. Права меньшинств в современном мире - это совершенно самостоятельный вид права. Они не сводимы ни к правам индивида, ни к правам большинства. Но и права индивида и большинства не растворимы в правах национальных меньшинств [9].

В 1992 г. была принята Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, Генеральной Ассамблей ООН. Основные принципы защиты лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, суть - отсутствие дискриминации и её предупреждение и принятие специальных мер в целях защиты меньшинств. Для представителей национальных меньшинств важны две сферы правовой защиты всех граждан:

1. 1. Это гражданские свободы, особенно свободы употребления языка, свободное выражение мыслей, мнения, свобода объединений, печати, религии и т.д..
2. 2. Это не дискриминация, то есть равенство всех граждан перед законом [10].

В 1990-х гг. было приято много документов по соблюдению прав меньштнств: Европейская Хартия о религиозных языках и языках меньшинств (1992), «Основные права лиц, принадлежащих к народам (национальным группам и меньшинствам) в Европе (1994), а также Проект Дополнительного Протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод». В феврале 1996 года появилась Конвенция по защите национальных меньшинств, принятая по решению Совета Европы, была подписана 31 государством из 38 государств [11]. Эта конвенция зафиксировала, что защита национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к ним, «составляет национальную часть международной защиты прав человека и поэтому находится в сфере международного сотрудничества».

Участники Конвенции обязаны «воздерживаться от осуществления политики и практики, направленных на ассимиляцию меньшинств и должны защищать их от этого», а также от попыток изменять этнодемографическое соотношение в населении местности, где проживают меньшинства. Им рекомендуется создавать благоприятные условия участия в культурной, общественной и экономической жизни, а также в государственно-административных делах. В местах их традиционного компактного проживания язык меньшинства может быть официальным.

Вместе с тем отдельные государства выступают критически по отношению к принятым документам. Франция считает цель конвенции - защищать национальные меньшинства - несовместимой с её собственной конституцией. Французская конституция не признаёт существование различных национальностей и признает лишь французское «национальное сообщество» и отдельных французских граждан.

Ежегодно, начиная с 1994 года, в разных странах Европы проходит встреча должностных лиц государственных организаций Европейского Совета, занимающихся вопросами национальных меньшинств. Цель этого форума - обратить внимание стран Совета Европы на положение национальных меньшинств. В апреле 2002 года такая встреча, девятая по счету, состоялась в Литве, в Вильнюсе. На предыдущих встречах обсуждались вопросы просвещения национальных меньшинств, СМИ, участия в политической жизни и другие. Вильнюсский форум, обсудив перспективы развития политики защищенности нацменьшинств, дал сразу ход реализации Конвенции об основах охраны прав национальных меньшинств, возможности повышения эффективности участия нацменьшинств в общественной жизни и ряд других вопросов [12].

Понадобилось двадцать лет мировому сообществу для утверждения поста Верховного комиссара по делам национальным меньшинствам ОБСЕ в Хельсинки в 1992 году. А само содержание понятия прав национальных меньшинств эволюционировало в сторону расширения. С этим понятием стали измерять коллективное измерение ОБСЕ. Государства-члены согласились считать, что права национальных меньшинств, как и права человека, не являются сугубо внутренним делом.

В последние годы активность государств в рассматриваемой области растет и выражается прежде всего в том, что вопросы обеспечении прав национальных меньшинств фигурируют почти на всех представительных международных форумах, особенно это касается мероприятий в рамках ОБСЕ. Выросло понимание того, что проблема национальных меньшинств «является существенным фактором мира, справедливости, стабильности и демократии в государствах-участниках» [13].

Признавая, что обеспечение прав человека, и в том числе национальных меньшинств, должно явиться основой новой Европы, представители европейских государств продолжают обсуждать проблемы национальных меньшинств на различных конференциях по человеческому измерению ОБСЕ.

Защита прав меньшинств стала сегодня важнейшей задачей Совета Европы. Ассамблея проявила живой интерес к этой проблеме, приняв рекомендации 1134 (1990), 1177 (1992) и 1201 (1993). В последней рекомендации она предложила, чтобы Комитет министров принял дополнительный протокол по правам меньшинств к Европейской конвенции о правах человека на основе предложенного текста дополнительного протокола, включенного в эту рекомендацию.

Далее, Ассамблея внесла рекомендацию 1201 (1993) по определению «национального меньшинства», которое следует понимать как «группу лиц в каком-либо  государстве, которые:

• a) проживают на территории этого государства и являются его гражданами;
• б) поддерживают давние, прочные и непрерывные связи с этим государством;
• в) обладают четкими этническими, культурными, религиозными языковыми особенностями;
• г) являются достаточно представительными, хотя и менее многочисленными по сравнению с остальным населением этого государства или какого-либо региона этого государства;
• д) движимы стремлением совместно сохранять элементы, составляющие их общее своеобразие, включая свою культуру, традиции, религию и язык».

Таким образом, в документах Совета Европы и ОБСЕ используется преимущественно термин «национальные меньшинства», в ООН –«этнические, религиозные и языковые меньшинства».

В современной Европе «национализирующееся государство», по выражению Роджерса Брубейкера, не может игнорировать международные нормы охраны прав меньшинств, сформулированные в документах ООН, ОБСЕ, Совета Европы, Европейского Союза [14].

Всеобщая декларация прав человека, Международные пакты о гражданских и политических правах (1948 и 1966 г.), Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992); Заключительный акт (1975), Венский документ (1989), Копенгагенский документ (1990), Парижская хартия (1990), Европейская хартия о региональных и миноритарных языках (1992), Рамочная конвенция Совета Европы о правах меньшинств (1995), Пакт о стабильности Европейского Союза (1995), известный также под названием «план Балладюра» (бывший министр иностранных дел Франции) и предусматривающий, что страны - кандидаты в члены ЕС должны урегулировать вопросы, касающиеся положения меньшинств и границ с соседними странами [15].

Сегодня политическая стабильность и успешность демократических преобразований в любой стране и в мире в целом во многом зависит от проводимой государством  межнациональной политики, от координации усилий всех стран демократического сообщества в  этой области.

В целом нормативно-правовая база защиты меньшинств в Европе разработана гораздо основательнее, чем в любом другом регионе мира, любая нация, народность имеют право защищать свой язык и культуру. Более того, возможно сохранение самоидентичности этнических меньшинств в рамках Европейского Союза.

Список литературы

1. Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. – М., 1999.
2. Абашидзе А.Х. Противоправность дискриминации национальных меньшинств и защита их прав в современном международном праве // Международное право в практике освободившихся стран. - M., 1988.
3. См.: Лернеp H. Групповые права и дискриминация в международном праве. – Бостон, Лондон, 1991
4. Mюллерсон P.A. Права человека: идеи, нормы, реальность. - М., 1991. – С. 27.
5. Вклад в работу над моделью безопасности. Доклад Председателя группы для контактов со средиземноморскими партнерами по сотрдуничеству. Приложение к решению будапештской встречи министров 1995 года о модели безопасности перечня угроз и вызовов // REF.S/82/96/Rev.1. 30.11.1996.
6. Декларации ЮНЕСКО о принципах международного культурного сотрудничества 1966 г. // unesco.org
7. Мартынова М.Ю. Политика государств Европы в сфере защиты прав этнических меньшинств // Этнические проблемы и политика государств Европы. - М.: ИЭА РАН, 1998.
8. Европейская Хартия о религиозных языках и языках меньшинств. 1992 г., ст. 1//http://europa.eu.int/. Также см.: Ословские рекомендации по языковым правам национальных меньшинств 1996 г. //osce.org
9. Конвенция по защите национальных меньшинств, 1996; Дополнительный Протокол к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 5// europa.eu.int/eurostat.html
10. Declaration of the Principles of International Cultural Co-operation. - in: Human Rights. A Compilation of International Instruments. - Vol.I. (Second Part). Universal Instruments. - United Nations, N.Y. & Geneva, 1997 (Sales No. E.97.XIV.1), pp.595-598
11. Конвенция по защите национальных меньшинств, 1996, ст. 12, 15, 16 // europa.eu.int/
12. Лукьянцев Г.Е. Европейские стандарты в области прав человека. - М.: Звенья, 2000
13. Совет Европы. Конвенция по защите национальных меньшинств. 1996, ст.10 // europa.eu.int/
14. Brubaker R. Nationalism Reframed: Nationhood and the National Question in the New Europe. CambridgeUniv. Press, 1966
15. Framework Convention for the Protection of National Minorities and explanatory report. Strasbourg:  Council of Europe Publishing, 1995, pp.22, 25.