Предложения по совершенствованию административно-процессуального законодательства РК, с внесением изменений и дополнений в ГПК и УПК РК

Принимая во внимание, проведенное диссертационное исследование на тему: «Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях», в целях обеспечения прав граждан на судебную защиту, в случае оспаривания постановлений органа административного преследования о привлечении к административной ответственности, т.е. права представлять доказательства своей невиновности и контроля за осуществлением правосудия судом, предлагается ввести в Кодекс РК об административных правонарушениях (далее - КРК об АП) дополнительные нормы, либо предусмотреть в нормах проекта Административно-процессуального кодекса РК (далее - АПК РК), а также в нормах Гражданско-процессуального и уголовно-процессуального кодексов РК следующие положения:

1. в качестве заимствования положительного опыта зарубежной судебной практики по применению принципов гласности и открытости производства по делу, законодательно закрепить право любого гражданина, в целях представления доказательств в защиту своих нарушенных прав, истребовать из любого административного органа любую информацию, не относящуюся к государственным секретам;
2. в целях обеспечения правовой защиты лицу, в отношении которого начато производство по делу об административном правонарушении, необходимо его права, предусмотренные ч.5 ст.539 и ч.2 ст.579 КРК об АП, продублировать в качестве дополнения к части 1 статьи 584 КРК об АП, т.е. при составлении и ознакомлении с протоколом об административном правонарушении, обязательно под роспись разъяснять лицу, привлекаемому к административной ответственности, его право заявлять письменные ходатайства и обжаловать любой протокол в суд до вынесения постановления о привлечении к административной ответственности;
3. закрепляющие основополагающий принцип состязательности и равноправия сторон при рассмотрении производства по делу в суде, регламентированный и имеющий успешное применение в зарубежной судебной практике по делам об административных правонарушениях, а также в уголовном и гражданском судопроизводстве РК. В этой связи потребует включения в общую часть проекта АПК РК (ст.10) нормы о применении принципов состязательности и равноправия сторон не только по делам об административно-правовых спорах, но и по делам об административных правонарушениях. Законодательное закрепление данных принципов позволит применять нормы статьи 8 КРК об АП, согласно которой, нарушение принципов законодательства об административных правонарушениях влечет признание состоявшегося производства по делу недействительным и отмену вынесенных в ходе такого производства решений либо признание собранных при этом материалов, не имеющих силы доказательств. Закрепление принципа состязательности позволило бы на деле обеспечить равные условия сторонам при рассмотрении дела в суде по представлению доказательств своей правоты, что в свою очередь обеспечит вынесение обоснованного решения и судебную защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Участие в производстве по делу об административном правонарушении со стороны государства могут обеспечить прокуроры, полномочия которых законодательно закреплены, но в полной мере не конкретизированы.
4. В обеспечение данного принципа обязать суды в качестве дополнительного вида доказательства вести протокол судебного заседания, в случае оспаривания своей вины лицом, привлекаемым к административной ответственности, с предоставлением ему равных с субъектом доказывания его вины возможностей по сбору и представлению доказательств своей невиновности, с предоставлением ему права принимать участие в судебных прениях сторон, с предоставлением ему права знакомиться с протоколом судебного заседания и вносить замечания на протокол, что соответствовало бы норме статьи 18 (п.3) Конституции РК, обязывающей государственные органы обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами.
5. Процесс доказывания следует отнести к основной и решающей стадии рассмотрения дела об административном правонарушении в суде. Заложить общее понятие процесса доказывания, в которое должно включить сбор, проверку (исследование) и оценку доказательств в целях установления обстоятельств, имеющих значение для законного, обоснованного и справедливого разрешения дела об административном правонарушении, при этом закрепив за судом лишь функции исследования и оценки доказательств, освободив последнего от сбора доказательств, но оставив за ним право содействия субъекту доказывания в сборе доказательств;
6. формулировку доказательства, заложенную законодателем в ст.604 КРК об АП, можно расширить, изложив ее следующим содержанием: доказательствами в производстве по делам об административных правонарушениях следует считать любые фактические данные, отвечающие требованиям относимости, достоверности и допустимости, на основе которых в установленном законом порядке, судья, орган (должностное лицо), в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, достаточность собранных доказательств вины, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
7. Согласно части 3 статьи 637 Кодекса РК об АП, постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные для составления протокола, т.е. в соответствии со статьей 635 Кодекса РК об АП. В этой связи, с учетом данной нормы административного законодательства, постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении по своему процессуальному оформлению и внутреннему содержанию приравнивается к протоколу об административном правонарушении и тем самым на правах протокола относится к одному из видов доказательств, хотя не оговорен в статье 604 Кодекса РК об АП, но судя по смыслу нормы части 3 статьи 637 Кодекса РК об АП подразумевается под протоколом об административном правонарушении. Для ясной трактовки и четкого разграничения вопроса о протоколах, предусмотренных названным Кодексом в качестве доказательств, следовало бы в статью 604 данного Кодекса дополнительно включить постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в качестве одного из видов доказательств, по юридической силе и значимости равного протоколу об административном правонарушении.
8. Дело об административном правонарушении считать возбужденным не с момента составления протокола об административном правонарушении, а с момента вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении должностным лицом (органом административного преследования, кроме суда), к чьей компетенции относится рассмотрение дел данной категории и наложение административных взысканий, а также прокурором по делам, рассмотрение которых подведомственно суду;
9. сбор доказательственной базы разрешить до возбуждения производства по делу об административном правонарушении, что позволит исключить обязательно обвинительный уклон на стадии составления протокола по материалу об административном правонарушении и при наличии оснований позволит исключить необоснованное привлечение лица к административной ответственности до стадии возбуждения производства по делу;
10. требует внесения поправки содержание части 4 статьи 635 КРК об АП, которая гласит, что протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение. В данном случае, на данной стадии административного производства без вступившего в законную силу постановления о признании вины за данным лицом, последний еще не является лицом, совершившим административное правонарушение. Тем самым, уже на начальной стадии возбуждения производства по делам об административных правонарушениях, просматривается обвинительный уклон законодателя в отношении лица, на кого составлен протокол об административном правонарушении, что влечет нарушение принципа презумпции невиновности, заложенного в общих положениях Кодекса РК об АП;
11. расширить название статьи 614 Кодекса РК об АП «протокол об административном правонарушении», заменив его на «протокол по материалу об административном правонарушении», составляемый до момента возбуждения производства по делу, и «протокол по делу об административном правонарушении», составляемый после возбуждения производства по делу, с раскрытием его понятия, общего для всех процессуальных действий в производстве по материалам (делам) об административных правонарушениях. К примеру, под протоколами следует понимать письменные акты, удостоверяющие обстоятельства и факты, имеющие значение для установления истины по делу, составляемые уполномоченными должностными лицами при производстве процессуальных действий по материалам либо делам об административных правонарушениях;
12. при этом в статье 604 и других нормах действующего Кодекса РК об АП следует предусмотреть описание всех видов протоколов, и в частности, «протокол судебного заседания», а «протокол об административном правонарушении» как один из видов протоколов предлагается заменить и оговорить как «протокол привлечения лица к административной ответственности». Наряду с этим, дополнить административно-процессуальную норму Кодекса РК об АП следующими словами: «Протокол привлечения лица к административной ответственности является документом строгой отчетности»;
13. Отталкиваясь от основы, заложенной в норме уголовного процесса, применительно к норме процесса по делам об административных правонарушениях, помимо предлагаемого расширения понятия о протоколе по материалу (делу) об административном правонарушении (статья 614 КРК об АП), предлагается также расширить требования к протоколу по материалу (делу) об административном правонарушении (статья 635 КРК об АП), общие для всех процессуальных действий в производстве по материалам (делам) об административных правонарушениях;
14. В случае подтверждения либо неподтверждения наличия достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения, лицом, уполномоченным на проведение данной проверки, в порядке статей 635 и 636 Кодекса РК об АП должен быть составлен протокол об административном правонарушении, т.е. согласно нашей предлагаемой редакции - протокол привлечения лица к административной ответственности, в котором на основе собранных материалов указывается о наличии либо отсутствии основания для возбуждения дела об административном правонарушении. После чего административный материал для придания ему статуса дела об административном правонарушении, дабы узаконить действия должностного лица по сбору доказательственной базы и на этом основании составившего протокол об административном правонарушении (протокол привлечения лица к административной ответственности), должен направляться на проверку должностному лицу, в чью компетенцию входит рассмотрение дела и наложение административных взысканий, что предусмотрено главой 32 Кодекса РК об АП, либо к прокурору, если рассмотрение дела и наложение административных взысканий относится к компетенции суда.
15. Полномочия такого должностного лица предлагается расширить. По результатам рассмотрения материала проверки такое должностное лицо должно принять одно из следующих решений: 1) о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и его рассмотрении; 2) об отказе в возбуждении производства по делу об административном правонарушении по основаниям, предусмотренным статьей 580 Кодекса РК об АП, исключающим производство по делу; 3) о передаче материала для рассмотрения по подведомственности, т.е. должностному лицу, к компетенции которого относится рассмотрение данного материала, в том числе, при наличии признаков уголовно-наказуемого деяния.
16. При этом, предлагается также расширить полномочия прокурора по участию в суде по делам об административных правонарушениях: обязать прокурора в качестве субъекта доказывания принимать участие и поддерживать протокол привлечения лица к административной ответственности по всем категориям административных дел, принятых судом к рассмотрению, предоставив прокурору дополнительные полномочия по изучению административных материалов с правом возбуждения производства по делу перед направлением его в суд и с правом возврата неполных материалов на доработку в орган административного преследования, представившего некачественный материал об административном правонарушении и с правом отказа в возбуждении административного производства на основании признаков, предусмотренных ст.580 Кодекса РК об АП;
17. принимая во внимание важность и значимость такого процессуального документа как протокол по материалу (делу) об административном правонарушении, своим внутренним содержанием, представляющее доказательственное значение виновности либо невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, нарушения норм процессуального права, допускаемые должностными лицами при составлении протоколов по материалу (делу) об административном правонарушении, необходимо расценивать как существенное нарушение процессуальных норм Кодекса РК об АП и должно служить основанием для отмены постановления суда, не принявшего меры к устранению нарушений, имеющих место в протоколах по материалу (делу) об административном правонарушении. Наряду с этим, в случае неустранения лицом, составившим протокол по материалу (делу) об административном правонарушении, выявленных прокурором или судом нарушений, для суда первой и последующей инстанций данное обстоятельство должно служить основанием для признания такого протокола недопустимым в качестве доказательства и прекращения производства по делу за недостаточностью доказательств вины. Описанное в данном подпункте требует своего процессуального закрепления в нормах Кодекса РК об АП, либо проекта АПК РК. Внесение указанных дополнений в часть 1 статьи 580 КРК об АП и часть 3 статьи 668 КРК об АП позволит повысить требования законодателя к качеству составления должностными лицами протоколов по материалу (делу) об административном правонарушении и рассмотрению их судом в качестве доказательства по делу;
18. в этой связи, требует своего расширения круг обстоятельств, исключающих производство по делу об административных правонарушениях, предусмотренный статьей 580 Кодекса РК об АП, а именно пункт 2) части 1 названной статьи, изложенный в следующей редакции: «отсутствия состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения нарушения возраста, предусмотренного Кодексом РК об АП, для привлечения к административной ответственности, или невменяемости физического лица, совершившего противоправное действие», предлагается дополнить словами: «при недоказанности участия лица в совершении административного правонарушения, если исчерпаны все возможности для собирания дополнительных доказательств».
19. В этой связи, в части 3 статьи 668 КРК об АП к случаям существенного нарушения процессуальных норм Кодекса РК об АП отнести нарушения норм процессуального права, допускаемые должностными лицами при составлении протоколов по материалу (делу) об административном правонарушении.
20. Часть 1 статьи 594 КРК об АП предлагается дополнить и изложить в следующей редакции: «В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано любое незаинтересованное лицо, которому могут быть известны обстоятельства, имеющие значение для данного дела, если иное не предусмотрено законом. К лицам, которые не могут быть опрошены в качестве свидетелей по делу об административном правонарушении, следует отнести: а) лиц, которые в силу своего малолетнего возраста, физических или психических недостатков не способны правильно воспринимать факты и давать по ним правильные показания; б) защитников (адвокатов) -об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением обязанностей защитника; в) священнослужителей - об обстоятельствах, известных ему из исповеди». Внесение данного дополнения необходимо для правильной квалификации по вопросам привлечения лиц к административной ответственности, предусмотренных ст.ст.515, 516 КРК об АП, за отказ или уклонение свидетеля от дачи показаний, а равно дача им заведомо ложных показаний, т.к. неполный перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст.580 КРК об АП, в отдельных случаях может привести к принятию необоснованного правоприменительного акта, к нарушению и ущемлению прав и обязанностей защитников (адвокатов) и священнослужителей, предусмотренных в законодательстве.
21. Наиболее действенной мерой против лжесвидетельства потерпевшего, безусловно, было бы предупреждение потерпевшего об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний по делу в суде. Следует отметить существующий пробел в административном законодательстве - статьей 516 КРК об АП такая ответственность потерпевшего установлена, однако предупреждение о такой ответственности нормами Кодекса не предусмотрено.
22. Нам представляется целесообразным конкретизировать необходимые случаи досмотра. В этой связи, предлагается нормы части 1 статей 626 и 627 Кодекса РК об АП расширить дополнением следующего содержания: а) когда лицо застигнуто в момент совершения административного правонарушения или непосредственно после его совершения, за которое предусмотрено возмездное изъятие или конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения; б) при наличии признаков правонарушения в виде следов на одежде или на его вещах; в) когда очевидцы прямо укажут на конкретное лицо, как на совершившее такое правонарушение; г) когда имеются показания технических средств контроля; д) когда досмотр прямо предусмотрен законодательством Республики Казахстан.
23. Согласно статьи 8 Кодекса, нарушение принципов законодательства об административных правонарушениях влечет признание состоявшегося производства по делу недействительным и отмену вынесенных в ходе такого производства решений либо признание собранных при этом материалов, не имеющих силы доказательств. В этой связи, в нормах Кодекса РК об АП требует своего устранения противоречие, возникшее между требованием статьи 607, возлагающей обязанность доказывания на всех участников процесса, и основополагающей нормой статьи 12, закрепляющей принцип невиновности, согласно которой никто не обязан доказывать свою невиновность;
24. в качестве дополнения к статье 12 Кодекса РК об АП, провозглашающей принцип презумпции невиновности, а также изменения п.8) части 1 статьи 648 Кодекса РК об АП, а также п.8) части 1 статьи 218 проекта АПК РК от 30.09.2009г., обязанность доказывания виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, возложить (не на суд), а на должностное лицо, возбудившее и поддержавшее производство по делу об административном правонарушении;
25. несогласие с классификацией субъектов доказывания, в части отнесения судей к субъектам доказывания, опирается на пункт 1 статьи 75 Конституции РК, согласно которой, к компетенции суда отнесено осуществление правосудия и в этой связи суд должен придерживаться принципа независимости, предусмотренного ст.20 Кодекса, тем самым не может выступать стороной по делу, т.е. субъектом доказывания, а должен занимать нейтральное положение в процессе собирания сторонами и исследования представленных доказательств для дачи им объективной оценки при вынесении решения. Таким образом, в производстве по делам об административных правонарушениях субъектов доказывания можно разделить на две группы:
26. органы (должностные лица), имеющие право составлять протокол об административном правонарушении и уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях в досудебном порядке; а также прокурор и потерпевшая сторона, представляющие сторону административного преследования;
27. лицо, привлекаемое к административной ответственности, его защитники и законные представители;
28. вместе с тем, должностное лицо, составившее протокол по материалу (делу) об административном правонарушении, может в одном лице выступить как субъект доказывания и как свидетель по делу. В данном случае, должностное лицо, непосредственно являясь очевидцем правонарушения, при составлении протокола по материалу (делу) об административном правонарушении участвуя в собирании, исследовании и оценке доказательств, представляет собой субъект доказывания, а в суде при даче свидетельских показаний о событии увиденного оно уже не участвует в собирании, исследовании и оценке доказательств, тем самым перестает быть субъектом доказывания. В этой связи, в нормах Кодекса РК об АП либо проекта АПК РК требует своего закрепления и разграничения процессуальное положение лица, составившего протокол по материалу (делу) об административном правонарушении, как до рассмотрения, так и при рассмотрении дела в суде;
29. предоставить право подачи жалобы заинтересованного лица в надзорную инстанцию на вступившие в законную силу постановления и определения суда на основании обстоятельств, исключающих производство по делу, т.е. по признакам статьи 580 КРК об АП;
30. выделить из гражданского судопроизводства порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, и предусмотреть в нормах административно-процессуального законодательства, в том числе предусмотреть право подачи заявления по вновь открывшимся обстоятельствам и по делам об административных правонарушениях.
31. Предлагается внести в Уголовно-процессуальный кодекс РК дополнение о расширении полномочий прокурора, который согласно пункта 2) статьи 190, вправе не только отменить постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, но и в качестве дополнения, мог бы вынести новое постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, содержание которого соответствовало бы фактическим обстоятельствам дела, что исключило бы порочную практику создания искусственной волокиты со стороны органа уголовного преследования по отказным материалам, связанным с вопросом привлечения лиц к административной ответственности.

Литература

1. Конституция Республики Казахстан, принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г.,N 4, ст. 217
2. «Об административных правонарушениях» Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 годаN 155, Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2001 г.,N 5-6, ст. 24; "Казахстанская правда" от 13 февраля 2001 г.N 40-41;
3. «Проект Административно-процессуального кодекса РК», - Постановление Правительства РК от 30.09.2009г. №1474
4. Кодекс Республики Казахстан «Гражданский процессуальный кодекс РК». от 13 июля 1999 г.N 411, //Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1999 г.,N 18, ст. 644; "Казахстанская правда" от 27 июля 1999 г. - 30 июля 1999 г.
5. «Уголовно-процессуальный кодекс РК», Кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 годаN 206, // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1997 г.,N 23, ст. 335
6. Нормативное постановление  ВС  РК  «О  некоторых вопросах применения  судами  законодательства об административных правонарушениях» №18 от 26.11.2004г., //"Казахстанская правда" от 13 января 2005 года N 8