Le principe de proportionnalite dans la jurisprudence du tribunal constitutionnel polonais

Origine

Le principe de proportionnalité provient décidemment de la doctrine et de la pratique judiciaire allemandes. Quand le Tribunal constitutionnel polonais l’a reçue, le 26 avril 1995, pour la première fois, de façon complète et officielle, il l’a fait conformément a la formule jurisprudentielle de la Cour constitutionnel fédéral allemande [1]. Son approche comporte trois exigences. La première se rapport a la caractéristique dénommée appropriation (Geeingnetheit). La mesure restrictive de liberté peut être réputée appropriée lorsqu’elle est au moins capable de protéger effectivement l’intérêt légitime d’une liberté en  péril. En d’autres termes, le moyen est appropriée lorsqu’il est de nature a favoriser le résultat désiré. Le contrôle s’exerce en regard des informations dont l’autorité pouvait en tenir compte au moment de la prise de décision. L’évaluation de l’appropriation requiert du juge constitutionnel qu’il se substitue a l’autorité compétente dans la mise au point d’un pronostic.

La seconde contrainte est liée avec la nécessité (Erforderlichkeit), c’est-a-dire, la mesure querellée ne peut pas être indument restrictive des droits en cause. La nécessité requiert qu’entre les différents moyens équivalemment aptes a réaliser un objectif, l’autorité choisisse celui qui génère la moindre préjudice pour les droits concernés. Autrement dit, le moyen est nécessaire lorsque le parlement n’a pas la possibilité de choisir un autre moyen aussi efficace, mais qui ne porterait pas une atteinte au droit fondamental ou y porterait une atteinte moindre. L’appréciation de la nécessité d’une mesure prends en considération les éventuels intérêts tiers, publics ou privés, que les alternatives envisageables seraient susceptibles d’engager.

La troisième condition exprime la dite proportionnalité au sens strict (Verhatnismassigkeit im engeren Sinne ou Ubermassverbot), consubstantielle au caractère adéquat ou tolérable [2]. La mesure restrictive de la liberté doit être pesée en tenant compte des intérêts en présence. Il s’agit en l’occurrence de déterminer ce qui de la liberté restreinte ou de l’intérêt promu par cette mesure pèse le plus lourdement. L’organe de contrôle constitutionnel doit s’assurer, particulièrement en cas de conflits de valeurs constitutionnellement protégées, qu’aucun des intérêts confrontés ne peut pas prévaloir de façon absolue sur l’autre.

Pareille pondération s’effectue au regard de l’ensemble des circonstances de la cause. C’est donc en l’espèce et non en général que sera identifiée la règle qui a la plus de poids. Le balancement même sera néanmoins opéré a la lumière du système de valeurs consacré par la constitution du pays et de ses options prioritaires.

Le fondement

Le principe de proportionnalité a été introduit en Pologne après le retour de notre pays a la vie démocratique, a la fin de 1989, exactement a partir de l’ancrage dans la Constitution  de  l’époque communiste du principe du l’Etat démocratique droit, le 29 décembre de cette année. Peut-on distinguer en fonction du temps deux périodes dans son application : avant de l’entrée en vigueur de la Constitution de la République de Pologne — le 17 octobre de 1997 — et après cette date. Dans le premier temps, le Tribunal Constitutionnel a trouvé la base pour la proportionnalité dans la formule de l’Etat démocratique de droit. Mais, seulement depuis de son arrêt du 26 avril 1995, le principe de proportionnalité a été dessiné dans toute sa complexité et extension. Dans celui-ci, le Tribunal a réuni tous les éléments — jusqu’alors dispersés — de cette technique de contrôle de constitutionalité. Or, il a dit que les restrictions peuvent être établies uniquement quand elles sont admises par la Constitution, dans une ampleur indispensable et en qualité d’exception. En outre, elles ne peuvent pas enfreindre — toutes dans son ensemble ou séparément -l’essence des droits et libertés concrètes.

Quant au fondement juridique du contrôle de la proportionnalité d’alors, celui-ci l’a trouvé dans le principe de l’Etat démocratique de droit. Mais, au début, cet enracinement a été quelque peu confus, car le test de proportionnalité ne résultât pas directement de l’Etat de droit, mais de l’un de ses principes, lui-même dégagé de celui-ci aussi de façon implicite, a savoir du dit principe de la confiance du citoyen a l’Etat et au droit institué par celui-ci, connu également sous le nom du principe de loyauté de l’Etat envers ses ressortissants. En d’autres termes, le contrôle de proportionnalité ne fut qu’un sous-principe de l’un des principes cardinaux composant l’Etat de droit en Pologne [3].

Depuis l’entrée en force de la Constitution de 1997, le principe de proportionnalité a reçu au moins deux nouvelles bases normatives. A coté de l’art. 2 de la Constitution prévoyant le principe de l’Etat de droit, notre Charte a introduit un article général de la limitation de libertés et des droits de l’individu. Selon son art. 31, alinéa 3 les « restrictions a la jouissance des libertés et des droits constitutionnels ne peuvent qu’être imposées par une loi et seulement quand elles sont nécessaires dans un Etat démocratique, a sa sécurité ou a son ordre publiques, soit a la protection de l’environnement, de la santé et de la moralité publique ou des libertés et des droits des autres personnes. Ces restrictions ne peuvent pas porter atteinte a la substance des libertés et des droits » [4].

Malgré cette nouvelle régulation des fondements de la limitation des droits de l’homme en Pologne, celle-ci n’est pas devenu une base exclusive du recours a la proportionnalité. L’article constitutionnel 2, définissant la Pologne comme l’Etat de droit a conservé dans ce domaine sa pleine validité. La raison principale de son vigueur en tant qu’un fondement de l’emploi du principe de proportionnalité réside principalement dans le fait que l’art. 31 alinéa 3 englobe seulement les libertés et droits constitutionnels. Ainsi, le test de proportionnalité ne peut pas servir de critère de contrôle par rapport a la violation des droits et libertés de rang inferieur. D’autre part, peut-on imaginer une atteinte portée a l’Etat de droit, par exemple, en forme de manquement au principe de la fidélité citoyenne aux institutions politiques du pays et a son ordre normatif (a la loyauté de pouvoir publique par rapport a ses nationaux) avec le respect simultané des prémisses matérielles contenues dans l’art. 31 alinéa 3.

L’actuelle constitution polonaise prévoit en outre onze dispositions dans lesquels sont établis les conditions de restriction des libertés et des droits réglementés dans ceux-ci. En allant en amont de leur ordre de succession, nous pouvons nommer les matières suivantes : art. 21 — l’expropriation est admissible pour cause d’utilité publique et contre un dédommagement équitable; art. 22 — la liberté d’exercer des activités économiques est possible seulement dans le cadre d’une loi et pour cause d’intérêt public important [5]; art. 37, alinéa 2 — les limites de la jouissance des libertés et des droits garantis par la Constitution aux étrangers peuvent être définis exclusivement dans la loi ; art. 51, alinéa 3 — les données concernant les citoyens peuvent être recueillies, assemblées et rendues accessible par les pouvoirs publics dans l’étendue que celles- ci sont nécessaires dans un Etat démocratique de droit ; art. 51, alinéa 3 — l’exclusivité de la loi dans la limitation du droit du chacun a l’accès aux documents officiels qui le concernent et aux bases de données. ; art. 53, alinéa 5 — les conditions d’extériorisation des convictions religieuses peuvent être  prévues seulement par une loi et quand elles sont nécessaires a la protection de la sécurité de l’Etat, de l’ordre public, de la santé, de la morale ou des libertés et des droits des autres ; art. 57 — la liberté des réunions pacifiques peut être restreinte a peine par la loi ; art. 58, alinéa 2 — l’interdiction de s’associer quand l’objectif ou l’activité sont contraires a la Constitution ou a la loi ; art. 61, alinéa 3 — le droit d’obtenir des informations sur l’activité des organes du pouvoir public et sur les personnes exerçant des fonctions publiques (y inclut l’accès aux documents, l’assistance aux réunions des institutions représentatives avec la possibilité d’enregistrer le son et/ou l’image) ne peuvent être l’objet de restrictions que si celles-ci sont nécessaires a la protection des libertés et des droits des autres personnes et entités économiques, a la protection de l’ordre public, de la sécurité ou dans l’intérêt économique important de l’Etat prévus par les lois; art. 64, alinéa 3 — le droit a la propriété peut être circonscrit uniquement en vertu de la loi et seulement dans l’ampleur qui ne détruit pas sa substance; art. 228, alinéa 5 — les actions entreprises dans la foulée de la proclamation des pouvoirs de crise doivent correspondre au degré de la menace et doivent tendre au rétablissement le plus tôt possible du fonctionnement normal de l’Etat.

Le Tribunal Constitutionnel est de l’opinion que l’art. 31, alinéa 3 de notre Chartre  fondamentale expose le principe de proportionnalité de façon pleinement indépendante et totale [6]. Pourtant, il ne peut pas constituer un étalon de contrôle entièrement autonome. Cette prescription a peine le caractère de garantie. Pour cette raison, en tant que fondement du recours constitutionnel, il doit être toujours invoquée en liaison avec d’autres dispositions de la Charte majeure de l’Etat qui déterminent de manière concrète les libertés et les droits. Si les dispositions constitutionnelles définissent de façon totale et dans toute sa complexité les conditions de limitation d’une liberté ou d’un droit, le Tribunal constitutionnel considère que  telle disposition, étant une lex specialis a l’égard de l’art. 31, alinéa 3 de la Loi fondamentale polonaise exclut son application comme un critère adéquat de contrôle [7].

L’objet du contrôle de proportionnalité

En Pologne, les droits économique et sociaux ont été toujours la catégorie la plus vérifiée de l’angle proportionnelle. La liberté de l’activité économique et les droit au propriété, au travail et a l’enseignement (a l’éducation) occupaient et occupent la première place. Il est vrai que dans beaucoup de cas le Tribunal constitutionnel n’a pas constaté l’inconstitutionnalité des prescriptions légales, mais le seul fait de les élever a la considération de cet organe montre l’importance de la surveillance proportionnelle dans la jurisprudence constitutionnelle. Les décisions sur le manquement a la proportionnalité des mesures législatives concernait, dans sa majorité, avant tout, les limites du droit de propriété et notamment de sa variante polonaise dite le droit coopératif de propriété sur un local d’habitation [8].

Parmi les droits et libertés personnelles, les plus examinés par notre Gardien de la norme suprême du point de vue proportionnelle se trouvent le droit a la juridiction et celui a la privacite. Quant au premier cas, le Tribunal constitutionnel a déclaré plusieurs fois la limitation excessive de la fermeture législative de la voie a l’administration de la justice, notamment dans le contexte de l’interdiction absolue de le faire, prévue dans l’art. 72, alinéa 2 de la Constitution. En ce qui concerne la garantie de la vie privée, les décisions les plus importantes ont été prises au sujet de la loi visant a mettre a jour la collaboration avec les services de sécurité communiste par les fonctionnaires de l’actuel Etat démocratique de droit. Si le Gardien de la Loi Fondamentale a reconnu la constitutionnalité de l’inspection du passé de dénonciateur non professionnel des représentants du pouvoir public d’aujourd’hui, il a jugé que cette révision appliquée aux particuliers qui n’exercent plus les fonctions dans l’appareil d’Etat constitue l’ingérence excessive dans la vie privée de ces personnes.

Pour ce qui est des libertés et des droits politiques, les décisions du Tribunal constitutionnel polonais se sont attaqué a la liberté des réunions pacifiques, d’association, de créer des partis, a l’accès a l’information publique, ainsi qu’aux dispositions limitant les droits électoraux. Mais les controverses les plus intéressantes de notre point de vue ont affronté la composition des conseils des communes, le plus souvent en fonction de l’interdiction de mener une activité économique en tirant profit des moyens appartenant aux collectivités territoriales ou de celle du cumul du mandat de conseiller de la commune avec l’emploi dans ses organes. Le Gardien des normes suprêmes a constaté dans ses arrêts que les limitations imposées aux personnes exerçant les charges publiques ne peuvent pas être regardées en tant que restreignant leurs droits et libertés, mais comme un moyen d’assurer le fonctionnement régulier des institutions de l’Etat.

Trois ingrédients de la proportionnalité dans la jurisprudence

Il faut tout d’abord remarquer qu’il n’y pas beaucoup d’arrêts ou la norme contestée a été l’objet d’un examen approfondie avec la prise en considération de façon détaillée de la satisfaction aux exigences de l’appropriation, de la nécessité et de la proportionnalité au sens strict. Le plus fréquemment ce test est repéré dans les motifs de la décision. Parfois, ses composantes sont mentionnées en forme de trois interrogations auxquelles il faut répondre de manière positive. Il est très commun de se remettre aux résultats en cette matière contenues dans les décisions de la période précédant l’entrée en force de la Constitution de 1997 ou tout simplement aux arrêts de principe de cet époque.

La constatation de la violation du caractère approprié est très rare. Habituellement, les restrictions mises en cause sont de telle nature que peuvent atteindre les objectifs définis par le parlement. Cependant, en Pologne, ces objectifs doivent correspondre en outre aux valeurs énumérés dans l’art. 31, alinéa 3. Malheureusement, cet adéquation ne se produit pas dans tous les cas. Ceci est particulièrement vrai quand le parlement identifie l’intérêt d’un group étroit avec les libertés et droits des autres personnes. D’autre part, selon le Tribunal constitutionnel, ces buts dont nous parlons ne peuvent jamais, par exemple, faciliter le fonctionnement de l’appareil d’Etat [9].

En ce qui concerne le caractère nécessaire de la restriction des libertés et des droits, il ne suffit pas que la réalisation des objectifs de l’art. 31, alinéa 3 aient été favorisée ou facilitée par cette limitation [10]. La « nécessité dans l’Etat démocratique » est d’ailleurs la condition inévitable, résultant aussi de l’article cité, comprenant tous les ingrédients de la proportionnalité, non seulement l’aspect actuellement commenté. Cet aspect oblige le parlement de prouver chaque fois le besoin réel d’immixtion dans les droits et libertés. Ces mesures doivent être effectives et indispensables. En d’autres termes, celles-ci doivent, d’une part protéger les valeurs déterminés de telle façon et avec l’intensité jamais pouvant être atteinte a travers des autres moyens, et d’autre part, elles doivent être les moins fatigantes pour les sujets affectés par la restriction de leurs droits et libertés.

Le dernier trait de la technique de proportionnalité demande la conservation de la proportion entre les objectifs lesquels justifient les restrictions appliquées et les moyes en forme de prescriptions réduisant la générosité des droits et des libertés individuelles. Il semble que le Tribunal Constitutionnel polonais attache la plus grande attention a cet aspect de la proportionnalité, c’est-a-dire a l’interdiction de l’ingérence démesurée de l’Etat dans les libertés et droits individuels [11]. Par conséquent, ce qui compte pour le Tribunal, c’est le degré de peine des limitations imposées, et en premier lieu la réponse a la question si cette restriction n’a pas pu être atteinte, en employant les moyens les moins pénibles. Chaque réglementation doit être évaluée individuellement, ainsi que la méthode d’effectuer cette restriction et leurs suites, toujours comparant les valeurs et les biens protégés et limités.

Il est a souligner ici que les critères d’évaluation plus sévères doivent être pratiqués par rapport a la limitation des libertés et des droits personnels et politiques. Néanmoins, on doit se garder tout le temps de détruire l’essence des libertés et des droits, en se préoccupant, selon le Tribunal Constitutionnel, des réductions déjà accomplies dans ces sphères. En Pologne, la suppression de la substance d’une liberté ou d’un droit a lieu le plus souvent a l’encontre au droit de propriété et au droit a l’assurance sociale.

CONCLUSIONS

Dans le droit général comparé, on a proposé une disposition-type (modèle) de la régulation constitutionnel du principe de proportionnalité. Elle a le libellé suivant: «L’organe public doit peser tous les intérêts impliques directement dans la décision, a moins que la prévision légale or la nature du pouvoir exercé ne contient pas un limitation. Les conséquences nuisibles que la décision pourrait avoir pour une ou pour plusieurs parties intéressées ne peuvent pas être disproportionnées aux objectives poursuivis par celle- ci» [12]. Comme nous voyons, la formule est générale et exprime l’essence du principe allemand en ce qui concerne le droit de l’Union Européenne peut-on dire qu’a l’heure actuelle le principe de proportionnalité se trouve tant dans leurs traités fondateurs que dans la jurisprudence de la Cour de Justice de Luxembourg. La même chose peut être affirmé du système du Conseil de l’Europe.

La Constitution polonaise comporte — selon le Tribunal Constitutionnel — un fondement direct et exprès du principe de proportionnalité dans la formule des « limites des limites » contenue dans son article 31, alinéa 3. Son défaut principal se réduit a l’impossibilité de son application a tous les situations pouvant amoindrir les libertés et les droits de l’individu. A cause de cela notre Gardien des normes suprêmes se serve de façon auxiliaire de l’art. 2 de la Constitution. Celui-ci proclame que la République de Pologne vit dans le régime de l’Etat de droit. Conformément aux opinions de notre Gardien des normes suprêmes dans la notion de l’Etat de droit est inclut le principe de proportionnalité. Grace a ce double appui constitutionnelle, le parlement peut être contrôlé non seulement quand il viole les droits ou les libertés constitutionnels, mais aussi quand il permets un déni des droits infra-constitutionnels. 

Reference 

1. Textuellement il s’appui sur la « doctrine et la jurisprudence des Etats de l’Europe Occidentale ». Celle-ci s’est développé depuis la moitié des années cinquante du siècle écoulé « dans la jurisprudence constitutionnelle (surtout allemande, et puis autrichienne, suisse, et espagnole) qui ont fait du législateur le destinataire de cet interdiction ». , l’arrêt du Tribunal Constitutionnel polonais du 26 mai 1995 (K 11/9).
2. Distinguer dans le principe de proportionnalité la proportionnalité au sens strict est un peu Peut-on s’interroger sur don utilité »tant il faut être conscient du caractère unitaire du raisonnement puisque la proportionnalité dite ‘au sens étroit’ ne constitue qu’un critère parmi d’autres de la proportionnalité réalisée au sens large au moyen de l’explication des motifs ». P.Muzny, La technique de proportionnalité et le juge de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Essai sur un instrument nécessaire dans une société démocratique, Presses Universitaires d’Aix-Marseille 2005, p. 178. Cf. aussi S.Van Drooghenbroeck, La proportionnalité dans le droit de la convention européenne des droits de l’homme. Prendre l’idée simple au sérieux, Bruyant Bruxelles 2001. — 221 s.
3. En Pologne, l’Etat de droit se conçoit comme une amalgame de principes. Un des auteurs y voit les quatre règles : l’interdiction de l’application rétroactive du droit (Lex retro non agit), l’obligation de prévoir un certain temps d’ajustement en amont de l’entrée en vigueur des normes nouveaux (vacatio legis), le principe de la protection des droits acquis, le principe du droit claire (L.Garlicki, Polskie prawo Zarys wykladu, Ed. Liber 2010, p. 62–64), tandis qu’un autre auteur fait ressortir les trois ensemble de principes, c’est-a-dire relatifs aux droits de l’homme, a la procédure de la création du droit, et au mode d’organisation et de fonctionnement de l’Etat (M.Granat, Prawo konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach, LexisNexis 2009.— Р. 63).
4. C’est ma propre traduction de cette La version presque officielle de ce fragment (publiée aux éditions de la Chambre des députes polonaise), statue que « l’exercice des libertés et des droits constitutionnels ne peut faire l’objet que de seules restrictions prévues par la loi lorsqu’elles sont nécessaires, dans un Etat démocratique, a la sécurité ou a l’ordre public, a la protection de l’environnement, de la santé et de la moralité publiques ou des libertés et des droits d’autrui. Ces restrictions ne peuvent porter atteinte a l’essence des libertés et des droits».
5. Il est a remarquer que les juristes chinois voient le principe de proportionnalité dans l’art. 51 de la Constitution de son pays (un équivalent de l’art. 31, alinéa 3 de notre Charte fondamentale), ainsi que dans les articles 10 et 13, concernant respectivement l’expropriation des terres et des biens prives des citoyens chinois, ce qui est renfermé dans l’art. 64, alinéa 3 da la Constitution Cf. J.Nancheng, Regularization of Constitutional Proportionality principle and its Enlightenment to China, en: Mo Ji- hong (dir.), Study on the Worldwide Constitutional Law. For the VIII World Congress of Constitutional Law in Mexico. Under- standing Constitutional Principles in the Contemporary China. China Branch, International Association of Constitutional Law, Volume II, China Global Culture Publishing House (ISBN 978–988–19549–7-8). — Hung Hom, Kowloon, 2010. — Р. 97.
6. Voir l’arrêt du 12 janvier 1999 (P 2/98)
7. Voir l’arrêt du Tribunal Constitutionnel du 29 avril 2003 (SK 24–02). Selon un auteur polonais, le principe de proportionnalité établi dans les articles cités, a été développé dans divers arrêts du Tribunal constitutionnel Ces précisions des limites admissibles des droit et des libertés individuels dans les dispositions constitutionnels n’éliminent point les règles générales résultant de l’art. 31, alinéa 3 de notre Charte. Tout au contraire, il impose un nouveau regarde sur l’étendue de ces libertés et des droits. Cf., L.Garlicki, Przeslanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolnosci (na tle orzecznictwa Trybunalu Konstytucyjnego). — Panstwo i Prawo. — 2001. — N 10.
8. Dans ce domaine, on peut noter même une certaine évolution. Avant l’entrée en vigueur de la Charte fondamentale en 1997, le Tribunal constitutionnel a jugé un nombre considérable des affaires touchant au droit de propriété et aux autres droits patrimoniaux des Aujourd’hui, la majorité de procès relatifs a ces collectivités territoriales de base est en rapport avec le grief de la non observation de la proportionnalité en raison des violations de leur autonomie. De même, les décisions relatives a des pensions d’invalidité et de retraite et aux règles de l’imposition des impôts l’ont emporté auparavant.
9. Voir l’arrêt du 20 novembre 2002 (K 41/02).
10. En outre, le Tribunal constitutionnel mets l’accent fort sur la différence de cet exigence des autres tests comme l’opportunité ou l’utilité des régulations
11. Telle est du moins la conclusion que peut-on tirer de l’unique monographie a ce sujet dans la langue polonaise a ce sujet Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Wydawnictwo Sejmowe. Warszawa, 2008.— Р. 254 passim.
12. W. van Gerven, The Effect of Proportionality on the Actions of Member States of the European Community: National Viewpoints from Continental Europe, en: E.Ellis (dir.), The principle of Proportionality in the Laws of Europe, Oxford-Portland Oregon, 1999. — Р. 55 and 62.