ҚР Конституциясы 53-бабының 3-тармағына сәйкес палаталардың бірлескен отырысында ҚР Парламенті Президентке оның бастамасы бойынша әр палата депутаттарының жалпы санының үштен екісінің дауысымен бір жылдан аспайтын мерзімге заң шығару өкілеттігін беруге хақылы. Қазақстанда заң шығару өкілеттігін беру институты бірінші рет 1995 жылғы Республика Конституциясында бекітілді. Дегенмен, заң шығару құқығын беру басқа мемлекеттерде біраз уақыттан бері қолданым табуда.
«Заң шығару өкілеттігін беру» сөзтіркесі құзыретіне сәйкес заң шығару құқығына ие емес мемлекеттік органға немесе белгілі бір тұлғаға заң қабылдау құқығы берілетіндігін білдіреді. Оның ерекшелігі мынада: берілген қызмет тиісті органға оның тікелей міндетіне орай тән болмайды, заң шығаруға құқықты ол Парламенттен алады.
Дәстүр бойынша жалпы сипаттағы нормалар заңмен белгіленуі тиіс деп есептеліп келді, бүгінде де теориялық тұрғыда солай. Алайда, қазіргі жағдайда – қоғам өмірі күрделеніп, оның қарқыны, қоғамдық процестердің жылдамдығы мәнді түрде өскен жағдайда мемлекеттің реттеушілік рөлі де өсті, заң шығарушы органның алдында заң шығармашылығына байланысты жаңа проблемалар пайда болды. Заң шығарудың өзге жолы (референдум) болғанымен қоғамдық жағдайдың өзгеруіне жылдам көңіл бөлу өзге емес Парламенттен талап етілді. Себебі заң шығару саласына кіретін мәселелерді жылдам шешу үшін референдум өткізу тиімді емес әрі өте маңызды болса да әркез әрбір заңды қабылдау үшін референдум өткізу мүмкін де емес.
Заң шығару процесі сапалы заң жобасын дайындау, қабылдау үшін күрделі де кең көлемді, ұзаққа созылатын процедураларды қарастыратындықтан Парламент қоғамдық дамудың өзгермелігі, өсуі жағдайында пайда болған қандай да бір проблемаларға байланысты заңдарды жылдам, дер кезінде қабылдауды жүзеге асыра алмайды. Оған қоса, бір заңды өзгерту тек келесі бір заңды (өзге актіні емес) қабылдау арқылы ғана мүмкін болатындықтан, яғни бұрын қабылданған заңнамаға өзгермелі жағдайға байланысты көптеген өзгертулер, түзетулер енгізу қажеттігі Парламентті салыстырмалы түрде шамалы, шағын орасан жұмыстан көз аштырмай есеңгіретіп тастайды. Соған байланысты, Парламентте фундаменттік, маңызды заң жобаларын жан-жақты, терең талқылау және талдау үшін уақыт та қалмайды. Парламенттің жұмыс уақытының көпшілік бөлігі өзгертулер, түзетулер қабылдау үшін кетеді. Мысалы, ҚР Парламентінің заң шығару практикасына тоқталсақ, ҚР Парламенті 2014 жылы 105 заң қабылдаған, оның 42-сі қолданылып жүрген заңнамаға өзгерістер мен толықтырулар енгізуге қатысты, ал 50-і мемлекетаралық, халықаралық актілерді ратификациялаужөнінде қабылданған, тек 12-сі ғана қандай да бір қоғамдық қатынасты тұтастай реттейтін толыққандызаң нысанында қабылданған (оның біреуі республикалық бюджетті бекіту туралы) [1]. Оған қоса, Парламенттің заң шығарудан басқа да өкілеттіктері жетерлік. Осылардың барлығы Парламенттің заңдар шығару қызметінде іркілістің, үлгермеушіліктің орын алуын туындайды.
Жалпы Парламент жұмысының шамадан тыс көптігі бірқатар елдерде «заң шығару өкілеттігін беру» институтының пайда болуына алып келді. Осы тұста Ұлыбританияда заң шығарудың берілу себептерін көрсететін Д. Гарнердің келесі талдауына тоқталып кеткенді жөн көрдік:
- қазіргі мемлекеттерде заңдылықтың кең көлемдігі соншалық, Парламенттің оған уақыты мен энергиясы, бір мезгілде барлық бөлшектерін жете ұғынуға ықыласы жетпейді;
- кейде мәселе тар, кәсіби сипатта болады, яғни осыған байланысты пайда болатын мәселелер аяғына дейін түсінікті болуы және парламентте қаралуы үшін өте арнайы сипатта болады;
- кейбір кезде Парламенттің жиналуына (отыруына) байланысты емес кез келген уақытта пайда болуы мүмкін ойда болмаған жағдайларға байланысты шаралар қолдануға тура келеді;
- «заңға тәуелділерді» шығару құқығы эксперимент жасау мүмкіндігін туғызады, өйткені қажет болған жағдайда оларды оңай жоюға болады [2, 98-100].
Байқап отырғанымыздай, Д. Гарнер негіздеген бірінші жағдай – қоғамдық дамуға орай заң шығару аясының өсуіне, өте кең көлемдігіне байланысты Парламенттің заңдар шығаруға уақытының жетпейтіндігі заң шығару өкілеттігін беру институтын туындаған негізгі фактор болып табылады. Заң шығару өкілеттіктерін беру институты өзгермелі қоғамдық қатынастарға жылдам көңіл бөлу мен олардың жаңа импульстарын байқауға мүмкіндік береді.
«Заң шығару өкілеттігін беру» институты біраз мемлекеттердің конституцияларында көрініс тапқан (Испания, Франция, Финляндия, Португалия, т.б.). Испания Конституциясының 82-бабына сәйкес «Бас кортестер Үкіметке заң күші бар актілерді қабылдау құқығын бере алады (81-бапқа енгізілмеген мәселелер бойынша)». 1947 жылғы Италия Конституциясының 76-бабы заң шығару қызметтері үкіметке бастамашы қағидалар мен критерийлерді белгілемейінше берілмейтіндігін және ол тек шектелген уақытқа, белгілі бір нақты мәселелер бойынша берілетіндігін көрсетеді. Заң шығару құқығын беруді мойындайтын келесі бір мемлекет – Францияда Үкімет өз бағдарламасын орындау үшін Парламентке белгілі бір мерзім ішінде заң шығару аясына кіретін шараларды қабылдау арқылы жүзеге асыруға рұқсат беру туралы өтіне алады [3, 38-бап]. Ал көрші Ресей Федерациясына келсек, онда жағдай өзгеше. «Ресей Конституциясында заң шығару өкілеттігін беру туралы ереже жоқ. Оған қарамастан, тәжірибеде Парламенттің РФ Үкіметіне (сирек жағдайда – РФ Президентіне) өкілеттік беруі қолданылады. Кейде РФ Парламенті заң қабылдау кезінде оның мәтініне РФ Үкіметіне немесе РФ Президентіне заң қабылдау арқылы шешілуі тиіс қандай да бір мәселелерді қосымша реттеу жөнінде тапсырма енгізеді» [4, 142].
Заң шығару өкілеттігін беру институты бірқатар шет елдерде кеңінен дамып, қолданымын жиі тауып жатады. Нәтижесінде кейбір шет елдерде өкілеттік беру негізінде шығарылған заңнаманың саны заң шығарушы органның заңдарының санынан бірнеше есе көп. Мысалы, ресейлік ғалым В.Е. Чиркиннің көрсетуінше, Ұлыбританияда, 1 жыл ішінде шығарылған мұндай актілердің саны шашамен екі мыңдай, ал заңдар саны 100-ден көп емес [4, 142].
Парламенттің заң шығару өкілеттігін кімге беретініне келсек, шетел мемлекеттерінің заңнамасын зерттеу заң шығару өкілеттігінің көп жағдайда атқару билігі органдарына, атап айтқанда Үкіметке берілетінін көрсетеді. Заң шығару құқығының тек Үкіметке ғана емес, сонымен қатар біздегідей Президентке және үкіметке бағынышты кейбір органдарға да (министрліктер, федерация субъектілерінің үкіметі…) берілетін жағдайларды кездестіруге болады. Италияда қалыптасқан заң шығару өкілеттіктерін беру институтын зерттеу, тиісті құқыққа ие болатын субъектілер жөнінде өзгеше бір жағдайды шамалайды, нақтырақ айтсақ, Италияда заң шығару өкілеттіктері Үкіметке берілуі мүмкін. Алайда Италия Республикасының негізгі заңының ІІІ бөлімі Үкіметтің құрамына келесілердің кіретіндігін көрсетеді: а) министрлер кеңесі; б) мемле кеттік әкімшілік (мемлекеттік қызметшілердің жиынтығы ретінде); в) қосалқы органдар (кемлекеттік кеңес және есеп палатасы, ұлттық экономика және еңбек кеңесі). Ал Италия Конституциясынң келесі бір нормасы үкімет деп тікелей министрлер кеңесінің түсіндіретілетіндігін белгілейді [5, 92-бап].
Атап кеткеніміздей, әлемдік деңгейде заң шығару өкілеттігі, негізінен, атқару билігіне беріледі және тәжірибеде ол көбіне бірінші кезекте парламент жұмысының көптігіне байланысты орын алады. Аталмыш ресейлік ғалым В.Е. Чиркин «Парламенттің жұмысы көп болып, ол бәрін қарап, шешіп үлгермей жатқан кезде Парламент күн тәртібі үшін мәселелерді таңдап, олардың кейбірін шешу туралы атқару билігіне тапсырма беруі мүмкін» [4, 140] деп көрсетеді. Аталмыш жағдайдан байқайтынымыз – өкілеттік беру Парламенттің бастамашылығымен жүзеге асады. Ал Франция Конституциясының 38-бабында үкіметтің бастамашылығы тікелей бекітілген. Олай болса, кейбір елдерде (Испания, Италия, Германияда) Парламенттің өзі заңдылық өкілеттіктерін беру жөніндегі процесті бастаса немесе үкіметтің ұсынысы бойынша рұқсат етсе, Францияда өкілеттік беру бастамасының бір ғана жолы көрсетілген – заң актісін шығару өкілеттігін беру туралы үкіметтің өтінішін бекіту. Біздің жағдайда, ҚР Конституциясы заң шығару құқығын беру Президенттің бастамасы болғанда жүзеге асырылатынын бекітеді. 20.05.1996 жылы қабылданған Парламент Регламентінің 52-тармағына сәйкес Президенттің бастамасы тиісті мәселе бойынша палаталардың бірлескен отырысын шақыратын Мәжіліс төрағасына енгізіледі және бастамасын қарау мерзімін Президенттің өзі анықтауға құқылы.
Заң шығару өкілеттігін беру рұқсат етілген шет елдерде парламенттің атқару билігіне заң шығару өкілеттігін беруі қандай да бір қоғамдық қатынасты жылдам реттеу қажеттігінің тууы жағдайында да болуы мүмкін. Мұндай қажеттілік туған кезде аталмыш қоғамдық қатынасты жылдам реттеу үшін парламенттік процедура тым ұзақ болып табылады. Заңдылық актісін қабылдау процедурасы көптеген мемлекеттерде өте ұзаққа созылатын процесс. Сондықтан қоғамда болатын барлық өзгерістерді байқау және оларға тез әсер ету күрделі.
Әдетте, шет елдерде заң шығару өкілеттігін беру нақты бір мәселе бойынша немесе бірнеше акті шығаруды қажет ететін белгілі бір топты құрайтын қатынастарды реттеу үшін,белгілі бір мерзімге беріледі. Ал, Қазақстанда заң шығару өкілеттігін беру институтын реттейтін заңнама Президенттің бастамасында оған нақты берілетін мәселенің көрсетілетінін немесе көрсетілмейтінін белгілемейді. Олай болса, бұл кемістік тиісті мерзім ішінде заң шығармашылығының пәні болып табылатын, 11 тармаққа жинақталған мәселелердің кез келгені бойынша Президенттің заңдар шығаруы мүмкіндігін туғызады.
Шет елдерде қос палаталы парламент тұсында заң шығару өкілеттігін беру туралы шешім екі палатамен қабылданады. Біздің жағдайда да Президентке заң шығару өкілеттігін беру Парламент палаталарының бірлескен отырысында жүзеге асырылады.Тиісті шешімді бір палатаның ғана қабылдауына байланысты АҚШ жоғары сотының біраз актілерді жарамсыз деп танығаны тарихтан белгілі.
Негізінен заң шығару өкілеттігін беру қандай да бір шектеулермен жүзеге асады. Әдетте, шетел конституцияларында адам және азаматтың негізгі құқықтары мен бостандықтарына қатысты өкілеттіктерді беруге болмайтындығы белгіленеді. Мысалы, Түркия Республикасының 7 қараша 1982 жылғы Конституциясына сәйкес Түркияның Ұлы ұлттық жиналысы министрлер кеңесіне заң күші бар қаулылар қабылдауға өкілеттік беру жөніндегі актісінде қабылданатын заң күші бар қаулының мақсатын, оның мазмұнын, қағидаларын, қолдану кезеңін және осы кезеңде мұндай қаулының біреуден көбін қабылдау мүмкіндігін немесе мүмкін еместігін анықтайды. Ал, заң күші бар қаулының пәніне қатысты мәселе бойынша онда былай делінген:
«төтенше және қолайсыз жағдайлардан өзге реттерде мұндай қаулылармен Конституцияның екінші бөлімінің бірінші және екінші тарауларында бекітілген негізгі құқықтар, азаматтардың құқықтары мен міндеттері, сондай-ақ, төртінші тарауда көрсетілген саяси құқықтар реттелмейді» [6, 91-бап]. Заң шығару өкілеттігін беру рұқсат етілетін келесі бір мемлекетте – Испанияда оның Конституциясының 82-бабына сәйкес Бас кортестер үкіметке конституцияның 81 бабына енгізілмеген, яғни органикалық заңдармен реттелмейтін мәселелер бойынша заң күші бар актілер қабылдауға өкілеттік бере алады. Ашып айтсақ, берілмейтін мәселелерге жататындар: негізгі құқықтар мен бостандықтардың дамуы туралы заңдар, автономиялық қауымдастықтар туралы статуттарды бекітетін заңдар, жалпыға бірдей сайлау құқығына қатысты заңдар, т.б.
Әдетте, берілген өкілеттіктерді жүзеге асыруға өкілеттік алған субъектінің, көбіне атқару билігі органдарының өкілеттік шегінен шығуға немесе мұндай өкілеттіктерді пайдалану мерзімін бұзуға құқығы жоқ. Ол берілген өкілеттіктің шарттарын нақты сақтауы тиіс, олай болмаса ондай акт жарамсыз болып табылады.
Қазақстанда заң шығару өкілеттігін беру институты мәселелерін ҚР Конституциясы мен ҚР Парламентінің регламенті белгілейді. Парламент пен Президенттің мәртебелерін анықтайтын конституциялық заңдар бұл институтты қарастырмайды да. ҚР Конституциясы мен ҚР Парламентінің регламенті заң шығару өкілеттігін беруге қатысты тек мына мәселелерді ғана бекітеді:
- өкілеттік беру Президенттің бастамасы бойынша жүзеге асырылады;
- бір жылдан аспайтын мерзімге береді;
- палаталардың бірлескен отырысында әр Палата депутаттары жалпы санының үштен екісінің даусымен беріледі;
- өкілеттік беру заң қабылдау арқылы жүргізіледі;
- бастама Мәжіліс төрағасына беріледі;
Президент өз бастамасын Парламенте қарау мерзімін белгілей алады.
Байқап отырғанымыздай, Қазақстан Республикасында заң шығару өкілеттігін беру институты жеткіліксіз реттелген. Оның ішінде, Президентке берілетін заң шығару өкілеттіктерінің шегі анық емес, Президентке заң шығару өкілеттігін беру қажеттігін туындайтын жағдайлар нақтыланбаған. Заңдарда жауапсыз, түсініксіз қалған тағы бір мәселе – өкілеттік беру арқылы Президенттің заң шығаратын қатынастардың шеңбері, көлемі, өкілеттік беретін заңның нысаны, Президенттің заң шығаруына Парламент депутаттарының қатысуы, өкілеттік беру негізінде шығарылған заңды Парламенттің қарауы, т.с.с.
Заң шығару өкілеттігін беру реттелген мемлекеттерде атқару билігінің берілген өкілеттіктерді пайдалануы Парламент тарапынан бақыланады. Өкілеттік беру негізінде шығарылған акт Парламенттің мақұлдауына, бекітуіне енгізілуі мүмкін, сондай-ақ Парламент депутаттары таныс болуы үшін Парламенттің кітапханасына берілуі мүмкін. Парламенттің өкілеттік беру тәртібімен Үкіметтің қабылдаған актілерін бекітуі шетел мемлекеттерінің тәжірибесін зерттеуде оның негізгі мәселелерінің бірі болып табылатындығын көрсетеді. Көбінесе өкілеттік беру тәртібімен қабылданған актілерді мақұлдау немесе жою құқығы Парламентке немесе оның төменгі палатасына берілген. Мысалы, АҚШ-та Конгресс заңдылық ветосы құқығына ие. Заңдылық ветосы – Конгрестің өкілеттік беруі бойынша Президент қабылдаған нормативтік актілерге Конгрестің, оның палаталарының бірінің немесе тұрақты комитетінің қоятын тиымы.
Шетелдерде өкілеттік беру арқылы шығарылған актілерді бекітумен қатар, оған бақылау жасау нысаны да белгіленген. Мысалы алсақ, бақылаудың ең бір жай ғана қарапайым әдісі – Үкімет қабылдаған актіні міндетті түрде Парламентке беру. Парламент оларды қарауға, бағалауға және олардың заңдарға, әсіресе өкілеттік беру шарттарына сәйкестігі туралы шешім шығаруға тиіс. Сәйкес келмеген жағдайда Парламент ол актіні жоя алады. Ал, келесі бір мемлекетте – Францияда егер Франция Үкіметі өкілеттік берген заңда белгіленген мерзімде Парламентке мұндай актіні бекіту туралы заң жобасын енгізбесе ол күшін жояды. Кейбір Парламенттерде субсидиарлық заңнама бойынша комитеттер жұмыс жасайды. Олар атқару билігінің берілген өкілеттіктерді пайдалануына бақылау жасап отырады.
Бақылаудың келесі бір амалы – министрлердің есептерін тыңдау. Бұл амал бойынша министрлер өз есептерінде өкілеттік беру тәртібімен қабылдаған актілердің тізбесін көрсетуі, тиісті актілерді қабылдау қажеттігінің негіздемесін беруі тиіс және олардың әрекет ету механизмі туралы, т.б. мәлімет беру керек. Егер парламентшілер қандай-да бір ауытқушылықтарды байқаса ол актіні жоюы немесе министрден сол ауытқушылықтарды түзетуді талап етуі мүмкін. Арнайы сауал қою, яғни қабылданған актілер жөнінде Үкіметке бағытталған сауал да әсер етудің бір амалы [7, 91-492].
Ал, бізде Президенттің өкілеттік беру арқылы шығарған заңдары туралы мәлімет беруі былай тұрсын, тіпті оның заңдарының Конституцияға сәйкес келуін Конституциялық Кеңестің қарауы да ресми реттелмеген. Парламент қабылдаған заңдардың конституциялығы тексерілетіні секілді, Президент қабылдаған заңдар да Конституциялық Кеңестің қарауынан өтуі тиіс. Л.Т. Жанұзақова парламенттік бақылау ретінде депутаттардың сауалы бойынша президенттік және үкіметтік құрылымдардың тиісті құқық беру арқылы қабылдаған заңдарды орындау туралы мәлімет беруін, тиісті мәселе бойынша Президенттің және оның өкілдерінің Парламент және оның палаталарының отырыстарында баяндама жасауын да ұсынады [8, 107].
Өкілеттік беру тәртібімен ҚР Президенті екі рет заң шығару өкілеттігіне ие болды: 1993 жылдың желтоқсанында 12 шақырымдағы Жоғарғы Кеңес өзін-өзі таратқанынан кейін және 1995 жылы наурызда ҚР Конституциялық Сотының Жоғарғы Кеңес депутаттарының өкілеттіктерін конституциялық емес деп тану туралы шешімінің негізінде. Олай болса, Парламенттің екі шақырымының өкілеттіктерінің мерзімінен бұрын тоқтатылуы Президентке Жоғарғы Кеңестің кейбір өкілеттіктерінің берілуін туындады. Алғашында Президент Жоғарғы Кеңестің өзін-өзі таратуына байланысты «Қазақстан Республикасының Президенті мен жергілікті әкімдерге уақытша қосымша өкілеттіктер беру туралы» жылғы заңға сәйкес 54 заң күші бар жарлық шығарды. Бұл деректер тиісті институттың қолданылуы тек заң шығармашылығы қызметінің тоқтап қалмауын қамтамасыз етіп қана қоймай, сондай-ақ қоғамдық дамуды, сол кезеңде жүргі-зіліп жатқан қайта құруды нормативтік базамен дер кезінде, үздіксіз қамтамасыз ете алғандығының нақты көрінісі.
Республика Президенті Н.Ә. Назарбаев атап көрсеткендей, «Парламент жоқ кезде заң күші бар жарлықтармен құқықтық реттеу саласындағы кем-кетіктердің орнын толтыруға, нарық шаруашылығын қалыптастыру үшін аса қажет деген экономикалық заңдар пакетін қабылдауға тура келді. Соның нәтижесінде еліміздің шаруашылық кешенінің үзіліссіз жұмысы қажетті заңдылық негіздерімен қамтамасыз етілді. Бұдан басқа, конституциялық нормаларды тезірек іске қосу мақсатында Президенттің жарлықтарымен конституциялық заңдардың басым көпшілігі қабылданды» [9].
Әдебиеттер
- 1 ҚР Парламентінің 2014 жылы қабылдаған заңдарының тізбесі // http://adilet.zan.kz/kaz/search/docs/dt=2014- &kv=|1_102&page=1&va=ЗАК
- Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление (Перевод с англ. Н.А. Шульженко, В.Л. Энтина). – М.: Прогресс, 1984. – 367 с.
- Конституция Французской Республики 04.10.1958 г.
- Чиркин В.Е. Законодательная власть. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. – 336 с.
- Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 года http://italia-ru.com/page/konstitutsiya-italyanskoi-respubliki
- Конституция Турции (Турецкой Республики) от 7 ноября 1982 года http://www.russianantalya.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=13&Itemid=41
- Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Минск: Харвест, 1998. – 784 с.
- Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы. – Алматы, 1997. – 624 с.
- Назарбаев Н.Ә. Қазақстанның екі палаталы тұңғыш Парламенті – еліміздің заң шығармашылығындағы жаңа кезең // ЕгеменҚазақстан. 31.07.1996.