Денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару мәселесін қарастырмас бұрын, алдымен мемлекеттік басқару деген не, тұтасымен алғанда мемлекеттік басқарудың неден тұратынын, оның түрлері мен ерекшеліктерін анықтап алу қажет деп ойлаймыз. Мемлекеттік басқару ұғымының мәнін ашуда оның екі құрамдас бөлігі «мемлекеттік» және «басқару» деген түсініктердің мазмұнын ашып алу қажет. Өйткені бұл ұғымдар әлі күнге дейін әрқилы мағыналарда, интерпретацияларда, бір-біріне қарама-қайшы келетін түсініктерде айтылып жүр. Әсіресе «басқару» түсінігі көптеген түрлерде беріліп, ол тіпті әртүрлі сападағы құбылыстарды, қатынастарды және процестерді қамтып жүр. «Басқару аспектісін механикалық, физикалық, химиялық және биологиялық байланыстар тұрғысынан қарастыру да етек алды. Тіпті табиғи және әлеуметтік әрекеттердің өздігінен туындайтын элементтеріне де басқарушылық сипат беруге тырысуда» [1].
Осындай жағдайлардан, басқаруды табиғаттың, қоғамның және адамның көптеген элеметтері мен құрамдас бөліктерінің өзара байланыстарын ретке келтіруді сипаттайтын түрлерге бөлу пайда болып таныла бастады. Мұндай басқару механикалық, биологиялық және әлеуметтік жүйелердің өзара әрекеттері мен байланыстарының қасиеттерін зерттейтін кибернетикада (Н. Винер), осыған байланысты басқару теориясының математикалық және ақпараттық саладағы түрі (К. Шеннон, У.Р. Эшби), сондай-ақ басқа да ғылым салаларында көрініс берді» [2]. Басқару ұғымының мұндай сипат алуы тәжірибеде бірқатар жетістіктерге жетуге жол ашқанын жоққа шығаруға болмайды (физикалық және химиялық процестерді тануға, биотехнологияның туындауына және т.б.).
Осы адам қоғамындағы басқарудың өзін ғылыми әдебиеттерде негіздері бойынша әр түрге бөледі. Мәселен, қоғамдық өмірдің аяларына байланысты: жалпы қоғамды басқару, экономикалық басқару, саяси басқару, әлеуметтік басқару, рухани, идеологиялық саланы басқару.Осы орайда, Г.В. Атаманчук басқару жөнінде: «басқару түрлерін жіктеудің негізін басқару субъектісі болып табылатын биліктің қайнар көзі мен әлеуеті құрайды. Осыған байланысты басқару мемлекеттік басқаруға, жергілікті өзін-өзі басқаруға, менеджемет (кәсіпорындарды, фирмаларды басқару), қоғамдық басқару, топтық өзін-өзін реттеушілікке, адамның мақсатты жүрістұрысына бөлінеді», – дейді [3].
Басқарудың барлық түрлері арасында мемлекеттік басқару, өзіне тән қасиеттері арқылы ерекше орынға ие болады, өйткені басқарудың негізгі әлеуеті мемлекет қолында шоғырланған. Мемлекеттік басқару әлеуметтік қызметтің бір түрі ретінде кең және тар мағынады түсініледі. Кең мағынады – бұл, ұйымдастырушылық, тәртіпке келтірушілік қызметі, яғни әртүрлі қоғамдық қатынастарды мемлекеттің барлық билік тармақтарының, мемлекеттік қызметшілердің қызметтерімен реттеу. Тар мағынада (әкімшілік-құқықтық) – бұл, атқарушы биліктің мемлекеттік биліктің бір тармағы ретінде, атқару билігінің арнайы мемлекеттік органдарының жүйесімен немесе мемлекеттік басқару органдарымен жүзеге асырылатын мемлекеттің әкімшілік, атқарушылықбилік етушілік қызметі.
Біздің зерттеу мақсатымызға орай, біз мемлекеттік басқаруды осы тар мағынасында қарастырамыз. Өйткені, ұйымдастырушылыққұқықтық мағынасында ғана мемлекеттік басқару әкімшілік-құқықтық реттеудің негізгі объектісі және әкімшілік құқық нормасының қолданылу аясында болады.
Мемлекеттік басқару саласындағы құқықтық әдебиеттерді талдау, мемлекеттік басқарудың біз қарастыратын мағынасында төмендегідей бірқатар ерекшеліктерімен сипатталады.
Біріншіден, мемлекеттік басқару –функционалды және құзіреттілік ерекшеліктерге ие, атқарушы-билік етуші мемлекеттік билік органдарымен (басқару органдарымен) біртұтас мемлекеттік билікті жүзеге асыру жөніндегі қызмет.
Екіншіден, мемлекеттік басқарудың мәні осы қызмет түрін ұйымдастырумен сипатталады.
Үшіншіден, мемлекеттік басқару дегеніміз, әкімшлік, атқарушы-билік етуші сипаттағы заңға бағынышты қызмет (басқару органдары, заңдардың, президент жарлықтарын, үкіметтің қаулыларын және өзге де жалпы құқықтық талаптарды құқықтық құзіреті шегінде іске асырады).
Төртіншіден, мемлекеттік басқару – үздіксіздік және ырғақтылық сипаттағы, шаруашылық, әлеуметтік-мәдени, ұйымдастырушылық, әкімшілік-саяси құрылысты күнделікті және тікелей басқару процесіндегі атқарушылық қызмет.
Демек, мемлекеттік басқару әлеуметтік басқарудың бір түрі бола отырып, ұйымдастырушылық сипаттағы заңға бағынышты мемлекеттік билік органдарымен (басқару органдарымен) жүзеге асатын әкімшілік, атқарушылықбилік етушілік қызметті білдіреді.
Қазақстандағы денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару, адамды, оның өмірі мен денсаулығын ең жоғары құндылық деп тани отырып, осыларға байланысты қоғамдағы басқа құндылықтар мен игіліктер анықталып жүргізіледі. Сондықтан денсаулық сақтауды басқару бүкіл қоғамның алдындағы кешенді міндеттерді шешу жөніндегі басқару, оның жүзеге асырылуына басқару құрылымы мен халық шаруашылығының көптеген салалары қатысады.
Өз кезегінде, денсаулық сақтау саласын басқарудың міндеті емдеу, диагностикалық және сауықтыру іс-шараларының, денсаулық сақтау ресурстарын ұтымды пайдалану сапасын жоғарылату жолымен басқару мақсаттарына тиімді қол жеткізу болуы тиіс. Сондықтан мемлекет денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару жүйесімен басқарғанда азаматтардың денсаулығын қорғауды қамтамасыз ету бағытындағы міндеттерді шешуі қажет.
Денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік саясатты үйлестіру және жүзеге асыру, халықтың денсаулығын қорғау саласындағы міндеттерді шешу үшін мемлекетте арнайы атқару органдарының жүйесі құрылады. Осы органдар өздеріне берілген құзіреттері мен құрылымдары арқылы халықтың денсаулығын сақтау мен қамтамасыз етуге тікелей араласып, өздерінің жиынтығы бойынша денсаулық сақтау жүйесінің негізгі бір буынын құрайды. Демек, Қазақстан Республикасының денсаулық сақтау жүйесінде денсаулық сақтауды басқарудың өзіне сәйкес жүйесі бар деуге болады.
Қазақстан Республикасының денсаулық сақтау саласын басқару жүйесі, өзінің белгілі бір ішкі ұйымдасуы мен функциялары, басқа жүйелермен байланысы және одан әрі даму болашағы бар қоғамды басқарудың бір жүйесі.
Ол төмендегідей өзіне тән белгілермен сипатталады:
- өзара байланысты элементтерден тұратын біртұтас жүйені құрайды;
- біртұтас әлеуметтік жүйедегі күрделі бір жүйе болып табылады;
- басқарудың басқа да жүйелерімен бірлікте бола отырып, өз қатынастарында дербестікке ие және бір-біріне әсер етіп отырады;
- ішкі (осы жүйенің ішкі құрылымдарымен) және сыртқы (басқа жүйелермен байланысы,иерархиялық құрылымы, элементтері, құқықтық мәртебелері бойынша ерекшеленетін әртүрлі деңгейдегі құрылымдары бар;
- белгілі бір тұрақтылық қасиеттеріне ие;
- ырғақты, яғни дамып және жетілдіріліп отыру.
Денсаулық сақтау саласын басқарудың мазмұнын жалпы және арнайы атқарушылықбилік етушілік функциялар құрайды.
Жалпы функцияларға мемлекеттік бағдарламаларды әзірлеу, оларды қаржыландыру, бақылау, кадрлық мәселелерді шешуді жатқызуға болады; арнайы функцияларға емдеу-сауықтыру жөніндегі көмекті ұйымдастыру, денсаулық сақтаудың емдеу-сауықтыру және өзге де ұйымдарының жұмысын орнықтыру, медициналық ұйымдар мен халықты дәрі-дәрмекпен және өзге де медициналық өнімдермен, құрал-жабдықтармен қамтамасыз ету, санитарлық-эпидемиологиялық қадағалауды ұйымдастыру, медициналық сараптамалар жүргізу, медицина ғылымын дамыту, халық арасында аурулардың алдын алу мен сауықтыру жөніндегі жұмыстар жатады.
Зерттелініп отырған денсаулық сақтау жүйесіне де өзара байланысты екі элемент тән: басқарушы (субъект) және басқарылушы (объект). Денсаулық сақтау саласын басқарушы субъект ретінде мемлекеттік органдар мен қоғамдық ұйымдар көрінеді (Президент, ҚР Үкіметі, Әлеуметтік қорғау және денсаулық сақтау министрлігі, денсаулық сақтау саласындағы уәкілетті органның бөлімшелері, әлеуметтік сақтандыру қорлары, өзінің қарамағында денсаулық сақтау мекемелері бар органдар (мысалы, Ішкі істер органдарының, қорғаныс министрлігінің).
Ал денсаулық сақтау саласының объектілері ретінде, жоғарыда аталған органдардың мемлекеттік ықпал етуін қабылдайтын денсаулық сақтау мекемелері жатады. Оларға жататындар: ауруханалар, емханалар, диспансерлер, перзентханалар, дәріханалар, дәрігерік кеңес беру мекемелері, санитарлық-эпидемиологиялық қадағалау мекемелері, мамандандырылған емдеусауықтыру шипажайлары, сот-медициналық мекемелер және денсаулық сақтаудың өзге де мекемелері жатады. Бұлардың өзі мемлекеттік, муниципалдық және жеке түрлерге бөлінетіндігі белгілі.
Субъектінің объектіге әсері тікелей байланыс орнату арқылы жүргізіледі. Ал бұл байланыстың тікелей және кері байланысын ажырату қажет. Басқарушылық әсер етудің объектісі, яғни тікелей байланыстың объектісі болып басқарылушы жүйеге сырттай әсер ету ғана емес,басқарылушы жүйенің әртүрлі буындарының, өзара қатынастарында бағыныштылық, иерархиялық не денсаулық сақтау қатынастарының қатысушыларының теңдігіне негізделген горизонтальдық байланыстары (шарттық қатынастарды) бар объект те түседі [4]. Негізінен мемлекеттік басқаруда вертикальді (басқару қызметінің императивтілігіне орай) қатынастар орын алады, яғни басқару субъектілерінің қатаң түрде әкімшілік және тәртіптік қатынастары. Денсаулық сақтау саласындағы әсер етудің құқықтық табиғаты субъектіден объектіге, осы объектінің құрамына кіретін құрылымдылық буындар мен жекелеген тұлғаларға құқық нормаларының жиынтығы арқылы әсер етуді білдіреді. Объекті осындай әсер алуды қабылдағаны субъектілердің өз құзіреті шегінде жүзеге асырғандығын көрсетіп, нақтылы ұйымдыққұқықтық қатынастар қатысушылардың ісәрекетінен көрініс береді.
Басқару жөніндегі қызмет, оның әртүрлі әдістерін қолдану мемлекеттік басқару процесін қалыптастырып, бұл процесс мемлекеттік басқару құрылымының маңызды құрамдас бөлігі бола отырып, мынадай элементтерден тұрады: басқарудың мақсаттары мен міндеттері, басқару функциялары, оларды іске асырудың нысандары мен әдістері. Мақсаттары мен міндеттері ретінде «басқару органының саладағы, қызметтері аясындағы, қызметі пәніндегі атқаратын ісәрекеттері көрінеді» [5].
Денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқаруда, мақсаттарды айқындап алу ең бастымәселе. Өкініштіжағдайеліміздеәрденсаулық сақтау саласының министрі ауысқан кезде, жаңа келген министр өз реформасын жүргізуге кіріседі. Бұл жерде мәселе, әр министрмен бірге келетін мақсатта емес, осы саланың мақсатында болуы тиіс. Өйткені, «мақсат ең негізігі бастау, бұған осы құрылымның құрылуынан бастап, оның міндеттерін әзірлеу мен қызметінің түпкі нәтижелеріне дейінгі басқару жүйесінің қызметі түгел бағынады» [6]. Тәжірибеде қызметтерінің мақсатын анықтау басшының немесе басшылықты ұйымдастыру қызметінде маңызды болып табылады, өйткені таңдап алынған мақсат міндеттерді нәтижелі шешуге жәрдемдеседі. Сондықтан, денсаулық сақтау саласында нақтылы мақсаттарға жетуге бағдарланған бағдарламалы-мақсатты басқаруды қолдану керек. Мұнда денсаулық сақтау жүйесінің, өзінің күрделі құрылымына сәйкес бір-бірін толықтырып отыратын, бір-бірімен байланысты, сонымен бір мезгілде әртүрлі бағыттағы бірнеше мақсаттары бар екенін айтып өту қажет. Алайда, олар өздерінің табиғатына орай бір-біріне қарамақайшы емес, өйткені Қазақстан Республикасындағы денсаулық сақтауды басқарудың басты мақсатын әр жағын көрсетеді, ол мақсат – қолда бар ресурстар негізінде қоғамдағы ауру, мүгедектік және өлім деңгейін төмендетуге, олардан келетін зардаптарды төмендетуге бағытталған іс-шаралар жүйесін әзірлеу және іске асыру болып табылады.
Басқарудың басты мақсаты басқару субъектілерінің алдына қойылған әртүрлі міндеттерге сәйкес бөлінеді. Денсаулық сақтау саласын басқаруоргандарыныңденсаулықсақтаумекемелерінің қызметін реттеуге нормативтік актілерін, ережелердің, жарғылардын, денсаулық сақтау саласына арналған әдебиеттердің мазмұнын талдау, денсаулық сақтау саласын басқару мақсаттарын өз ішінде мынадай түрлерге бөлуге мүмкіндік береді: алдын алу, оңалту, емдеусауықтыру, диагностикалық, демографиялық, репродуктивтік, құқықтық. Ал маңызына қарай стратегиялық, тактикалық, жедел мақсаттағы деп бөлуге болады.
Басқарудың мақсаты басқару шешімінің мәнін айқындайды, демек мақсатқа қол жеткізуге жәрдемдесетін дұрыс әрекеттер таңдап алынуы қажет.
Айта өтерлік жағдай соңғы кезде мемлекеттік реттеудің маңызы теориялық тұрғыда да, заңнамалық тұрғыда да арта түсті. Реттеу ретінде атқару билігі органдарымен жүзеге асырылатын мемлекеттік басқару қызметіне мемлекетпен заңнамалықжәнебасқаданормативтік-құқықтық актілермен қойылатын жалпы талаптар түсініледі. Денсаулық сақтау саласындағы мемлкеттік ретту функциясының бағыттары өте көп, бірқатарын ғана атап өтсек: нормативтік-құқықтық актілер арқылы қызметтерінің тәртібін анықтау, басқарудың нақтылы рәсімдерін бекіту (сертификаттау, тіркеу, лицензиялау және т.б.), талап етілетін әрекеттер қызметіне бақылау механизмдерін айқындау, яғни бақылау және үйлестіру қызметін жүзеге асыру, ведомствалық өкілеттіліктерді жүргізу, басқару қызметінің міндеттері мен кезеңдерін қалыптастыру.
Бақылаудың мәні негізінен бақылаудағы денсаулық сақтау мекемелерімен (басқару объектілерімен) өзінің қызметі жөнінде субъектіге (денсаулық сақтау саласын басқарушы органға) жүйелі түрде мәліметтер беріп тұрудан көрінеді, ал бұл мәліметтер бақылаушы субъекітмен өңделеді. Осы мәліметтердің негізінде субъект объектінің қызметіне сандық және сапалық бақылау жүргізуге мүмкіндік алады, бұл мүмкіндік жүйедегі кемшіліктерді жою мақсатын көздеп, олардын қызметін одан әрі жетілдіруге септігін тигізуі тиіс. Бақылау алдын ала, бағыттаушы, сүзгіден өткізуші және кейінгі болуы мүмкін. Ал өз кезегінде бақылау төрт сатыдан өтуді білдіреді: қол жетуі тиіс нәтижені айқындау, нақтылы нәтижелерді зерделеу, алынған нәтижелерді жоспарланған нәтижелермен салыстыру, қызметтерін түзетуге әсер етуші шараларды әзірлеу.
Басқару субъектісіне байланысты әкімшілік және қоғамдық бақылау болып бөлінеді. Бақылау нәтижелері қалыптасқан ахуалдың жай-күйі, басқару объектісінің қызметі туралы талдау қорытындысын жасаудың алғышарты болады. Ал талдаудың нәтижесі ойтұжырымын түйіндеуге негіз болып, осыған сәйкес басқару шешімі қабылданады.
Денсаулық сақтау саласын зерттеп жүрген бірқатар ресейлік ғалымдар «объектіні басқару функциясымен қатар, объектінің ерекшеліктеріне байланысты басқарудың жекелеген буындарының функциялары бөлініп шығады», дейді, олар «техникалық функция – өндірістік қызметті басқару(емдеусауықтырупроцесіндегі), коммерциялық, әкімшілік, қаржылық, сақтандыру, есептік» [7].
Денсаулық сақтау саласын басқарушы органдар өз функцияларын қызметтерінің арнайы нысандары мен әдістері арқылы жүргізеді.
Табиғаты күрделі жүйе болып табылатын денсаулық сақтауды басқарудың нысандары мен әдістері тұтасымен алғанда және оның жекелеген бөліктерін алғанда бірқатар факторларға сәйкес анықталады: әлеуметтік факторлар (билік органдары қызметінің және шешімдерінің әлеуметтік бағыттылығы); тұтас елдің және оның жекелеген аймақтарының әлеуметтік-экономикалық дамуының деңгейі; әлеуметтік әділеттілік қағидасының жүзеге асырылуы, қоғамның барлық мүшелері үшін денсаулық сақтау саласындағығылымментәжірибежетістіктерінің қолжетімділігі; халықтың денсаулығын қорғау проблемаларының ғылыми қамтамасыз етілуі; медициналық-әлеуметтік саладағы халықаралық тәжірибені сәйкесінше қолдануға және т.б.
Сондықтан бұл мәселелерді шешу үшін төмендегідей ұсыныстар айтамыз:
Біріншіден, басқару қызметі қоғамның нақтылы әлеуметтік жағдайларына қарай жүзеге асырылуы және ашық болуы тиіс.
Екіншіден, денсаулық сақтау саласын басқаруда елдің алдыңғы қатарлы тәжірибелік маман-дарын тарта отырып тиімді мемлекеттік саясат жүргізілуі тиіс.
Үшіншіден, денсаулық сақтау саласында қабылданатын нормативтік-құқықтық актілер дер кезінде қабылданып, қолданылуы анық, құқықтық тұрғыда сауатты және Қазақстан Республикасы азаматтарының құқықтарын бұзбауы, Конституция қағидаларына қайшы келмеуі тиіс. Төртіншіден, денсаулық сақтау заңнамасы ның орындалуына қадағалауды күшейту қажет.
Қазақстанның денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқарудың өзіндік сипаттары мен ерекшеліктернің негізінде оған төмендегідей анықтама беруге болады.
Денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару дегеніміз, басқарылушы субъектілерге нысаны бойынша атқарушылық-әкімшлік, мазмұны бойынша ұйымдастырушылық тұрғыда әсер етуден көрінетін мемлекеттік билік органдары қызметінің мақсатты, жоспарлы, үздіксіз қызметі және оның негізгі мақсаты азаматтардың мемлекетпен кепілдік берілген тегін, сапалы және жоғары технологиялық медициналық көмек алуын қамтамасыз ету.
Әдебиеттер
- Куриц С.Я., Воробьев В.П. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права. – М., 2009. – C. 70-104.
- Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 2010. – 17 с.
- Административное право. / Под ред. Г.В. Атаманчука. – М.: Юристъ, 2003. – 47–48 с.
- Чиркин В.Е. Публичное управление / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2004. – 25 с.
- Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций. – М., 2004. – 104 с.
- Братановский С.Н. Административное правоРоссии / С.Н. Братановский – М.: НОРМА, 2004. – 6 с.
- Трушкина Л.Ю. Экономика и управление здравоохранением / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. – Ростов н/Д: Феникс, 2003. – С. 88–90.