Заң шығару процесi кез келген өзге де процесс секiлдi келiсiлген бөлшектердiң процедуралық кестесiне, жүйесiне ие. Заңдарды палаталардың кезектiлiкпен немесе бiрлескен отырыста қарап, қабылдауы байланысты болатын заңды фактiлер болып Республика Конституциясында анықталған адамдар мен органдардың өздерiне тән заң шығару бастамашылығы құқығын пайдалануы болып табылады. «Қазақстан Республикасы парламентi және оның депутаттарының құқықтық жағдайы туралы» Республика заңына сәйкес заң шығару бастамашылығы құқығы субъектiнiң парламент қарауға мiндеттi заң жобасының және парламенттiң өзге заң актiсiнiң мәтiнiн ресми енгiзуi заң шығару бастамашылығы болып табылады [1, 15-бап].
Заң шығару бастамашылығы құқығы субъектiлерiнiң шегi әр елде әртүрлi анықталған. Әдетте, бірқатар мемлекеттерде заң шығару бастамашылығы құқығын депутаттар, мемлекет басшысы, үкiмет, жоғары сот органдары және белгілі бір органдар мен тұлғалар тобы иеленедi. Біраз мемлекеттерде тиісті мәселені реттеуде ұқсастық, кейбір жеке мемлекеттерде өзгешелік жағдай орын алған. Мысалы, АҚШ-та формальды түрде заң әлiбiне сәйкес заң жобалары тек депутаттармен ғана енгiзiлуi мүмкiн. Қажеттi жағдайларда депутат бұл құқықты мемлекет басшысының немесе үкiметтiң тапсыруы бойынша да жүзеге асырады. Ұқсас жағдай Ұлыбританияда да орныққан.
Қазақстан Республикасында заң шығару бастамашылығы құқығы тиесілі тұлғалар шегіне келсек, ол қоғам дамуына сәйкес реформаланып, бүгінде үш субъект тізімін қамтиды. Қазақстан Республикасының алғашқы 1993 жылғы Конституциясында заң шығару бастамашылығы құқығы Жоғарғы Кеңес депутаттарына, Президентке, Министрлер Кабинетiне, Жоғарғы Сотқа және Жоғарғы төрелiк сотқа тән болды [2, 71-бап]. Ал, 1995 жылғы Конституцияда бұл мәселе өзгеше реттелді. Ашып қарастыратын болсақ, 1995 жылғы алғашқы нұсқадағы ҚР Конституциясы бойынша заң шығару бастамашылығы құқығына екi субъектiлер тобы ие болды: Қазақстан Республикасының үкiметi және парламент депутаттары. 2007 жылғы конституциялық реформаға дейін бұл құқық тікелей түрде аталмыш екі субъектiмен жүзеге асырылды. 21 мамыр 2007 жылғы конституциялық реформамен бұл тізім кеңейтіліп, оған Республика Президенті қосылды. Байқағанымыздай, 2007 жылғы конституциялық реформаға дейін заң шығару бастамашылығы құқығы субъектілерінің тiзiмінде Республика Президентіне орын берiлмеген еді. Ол дұрыс па еді? Осы орайда Ресей ғалымы В.М. Сырыхтың 1997 жылдың 27-28 наурызында өткен халықаралық ғылыми-практикалық конференцияда сөйлеген келесі сөзiне тоқталып кетуге болады: «Ресей Федерациясында заң шығару бастамашылығы субъектiлерiнiң шегi дегенмен кең. Менiң ойымша Қазақстанда заң шығару бастамашылығы құқығынан айырып Президенттi ренжiткен секiлдi. Ресейде көрiнiс өзгеше. Онда заң шығару бастамашылығы құқығы РФ Президентiне, Федерация Кеңесiне, оның мүшелерiне, Мемлекеттiк Дума депутаттарына, Үкiметке, РФ субъектiлерiнiң өкiлдi органдарына және барлық жоғарғы сот органдарына берiлген.
Бұл дұрыс болар. Себебi, жақсы және керек заңдарды шығару туралы идея қоғамда барлық деңгейде туындауы мүмкiн ғой. Және тiкелей заңдарды жүзеге асыру процесiмен айналысатын органдар (тұлғалар) қандай заңдарды қабылдау талап етiлетiнiн бiлуi табиғи құбылыс» [3, 43-б.]. В.М. Сырыхтың бұл пiкiрiмен келiсуге болады. Сондықтан, Қазақстанда Президентке 2007 жылы 21 мамырда жүргізілген конституциялық реформаға дейін-ақ заң шығару бастамашылығы құқығын ресми берген дұрыс болатын еді деп ойлаймыз.
21 мамыр 2007 жылға дейін Республика Президентінiң ҚР Үкiметі мен парламент депутаттары қатарынан заңи түрде орын алмауы ол заң шығару бастамашылығы құқығынан толығымен айырылған, ешбiр жағдайда онымен байланыспады деген қорытындыға келуге себеп болмайды. Оны келесі жағдайлармен негіздеуге болады: біріншіден, Республика Конституциясы (21.05.2007 дейін) оны заң шығару бастамашылығы құқығы субъектiлерiнiң қатарынан ресми түрде тiкелей көрсетпегенiмен, 53-баптың 1-тармағы Конституцияға өзгерiстер мен толықтырулар енгiзу тек Президенттiң ұсынысымен жүзеге асатынын бекiттi. Демек, Конституцияға өзгертулер мен толықтырулар енгiзу туралы заңның парламентте қаралып, қабылданылуының бiрден-бiр бастамашысы – Республика Президентi болып табылады. Президент Республика парламентіне Конституцияға өзгерістер мен түзетулер енгізу туралы бастамашылық жасау құқығын алғаш рет 1998 жылы пайдаланды. 1998 жылы 30 қыркүйекте Президент парламентке өзінің 13-баптан тұратын «ҚР Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» жобасын ұсынды. Сенат пен мәжілісте талқылаудан өткен ол жоба 1998 жылы 7 қазанда қабылданды. Екіншіден, Президент заң шығару бастамашылығы құқығын 2007 жылғы конституциялық реформаға дейін тікелей жүзеге асыруға құқылы болмағанымен, оны жанама түрде жүзеге асыруға құқылы болды. Бүгінде де ол тиісті құқыққа өкілетті. Президенттің заң шығару бастамашылығы құқығын жанама жүзеге асыру жағдайының реттелуін ашып айтсақ, Республика Конституциясының 44-бабының 3-тармағына сәйкес Президент үкiметке заң жобаларын мәжiлiске енгiзудi тапсырады. Бұл ереже үкiметтiң заң шығару бастамашылығы құқығын Президенттiң тапсырмасы бойынша және жеке өзi дербес жүзеге асыратынын куәландырады. Тиісті ереженің негізінде Президент үкіметке қандай да бір заң жобасын мәжіліске енгізу жөнінде жиі тапсырма беріп тұрады. Мысалы, Н.Ә. Назарбаев 2006 жылдың 1 наурызында Қазақстан халқына арнаған Жолдауында үкіметке Жолдауда белгіленген бірінші басымдықты нақты іске асыру мақсатында мынадай міндеттер тапсырған болатын: «Үкімет 2006 жылы қолданылып жүрген нормативтік-құқықтық базаға талдау жасап, ретке келтіретін болсын. Қазақстан Республикасының «Бәсекелестік және монополистік қызметті шектеу туралы» заңының жаңа редакциясын, «Концессиялар туралы» және «Өңірлік қаржы орталығы – Алматы қаласы туралы» заңдарды әзірлесін» [4]. Артын ұзатпай, шамалап 3 аптадан кейін – 24 наурызда өткізілген Демократиялық реформалар бағдарламасын әзірлеу және нақтылау жөніндегі мемлекеттік комиссияның алғашқы отырысында Елбасы Парламентке өткен саяси партияларды ішінара мемлекеттік қаржыландыруды қамтамасыз ету үшін заңнамаға өзгерістер енгізу қажеттігін көрсете отырып, таяудағы мерзімде Қазақстандағы азаматтық қоғамды дамыту тұжырымдамасын бекітіп, тиісті заңдарды, мәселен «Әлеуметтік жұмыс туралы», «Қайырымдылық қызмет туралы» заңдарды қабылдау керек екендігін белгіледі [5]. Соңғы, 2014 жылғы 17 қаңтардағы Жолдауында да ҚР Президенті үкіметке бірқатар заң жобасын әзірлеп, парламентке енгізуді тапсырған еді. Нақты айтсақ, Республика Президенті тиісті Жолдауында венчурлік қаржыландыру, зияткерлік меншікті қорғау, зерттеулер мен инновацияларды қолдау, сондай-ақ, ғылыми әзірлемелерді коммерцияландыру жөніндегі заңнаманы жетілдірген жөн екендігін белгілеп, үкіметке биылғы жылдың 1 қыркүйегіне дейін тиісті заң жобалары топтамасын әзірлеп, Парламенттің қарауына енгізуді тапсыратындығын көрсетті [6].
Жолдауларында үкімет әзірлеп, парламентке енгізуді қарастыратын тапсырмалары арқылы Республика Президенті заң шығару бастамашылығын жанама түрде жүзеге асырады. Атап кеткеніміздей, ол бұл құқықты ҚР Конституциясының 44-бабына (3-тармағы) сәйкес жүзеге асырады. Конституцияның бұл нормасының өзгешелігі Президенттің үкіметке заң жобасын парламент мәжілісіне енгізуге тапсырма беруінде және тиісті тапсырмаға сәйкес үкіметтің мұндай жобаны мәжіліске енгізу міндеттілігінде. Атап кеткеніміздей Президент заң жобасын мәжіліске енгізу жөнінде үкіметке жиі тапсырма беріп отырады. Президент тапсырманы әдетте барлық заң жобалары бойынша емес, аса маңызды заң жобалары бойынша береді.
Тапсырма беру – бұл Президенттiң Республика үкiметiне қатысты өкiлеттiктерiнiң бiрi болып табылады. Президенттiң тапсырмасына орай заң жобасын парламент мәжілісіне енгiзу үкiметтiң мiндетi. Үкімет заң жобасын әзірлеу жөніндегі Елбасының тапсырмасын орындауды өзіне бағынышты кез келген мемлекеттік органға жүктей алады. Әділет Министрлігінің 2012 жылдың 9 айының қорытындысы бойынша жұмысы туралы ақпаратқа сүйенсек, Әділет министрлігі аталған жылдың тоғыз айында Республика Президентінің тапсырмасын орындау және «Әлеуметтік экономикалық жаңғырту – Қазақстан дамуындағы басты бағыт» атты Қазақстан халқына Жолдауын іске асыру шеңберінде 4 заң жобасын әзірлеп, үкімет пен парламенттің қарауына енгізген. Олар: «Аралық және төрелік соттың қызметін жетілдіру мәселелері бойынша Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» заң жобасы, «Жекелеген қаржылыққылмыстық, оның ішінде салықтық қылмыстарды бұдан әрі декриминализациялау мәселелері бойынша Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне өзгерістер мен толықтырулар енгізу мәселелері туралы» заң жобасы,«Жеке детективтік қызмет туралы» заң жобасы және «Жеке детективтік қызмет мәселелері бойынша Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» заң жобасы [7].
Жоғарыда атап кеткеніміздей, 2007 жылы ҚР Конституциясына енгізілген түзетулерге сәйкес Республика Президентіне заң шығару бастамашылығы құқығы қайтарылды. 2007 жылы 21 мамырда қабылданған «Қазақстан Республикасының Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» заң шығару бастамашылығына ие субъектілердің қатарын Республика Президентімен толықтырды.
Олай болса, ҚР Президенті бүгінгі күнде заң шығару бастамашылығы құқығын тікелей және жанама түрде пайдаланады. Тікелейде ҚР Президенті заң шығару бастамашылығы құқығын заңнамалық актінің жобасын Мәжіліске енгізу туралы шешімін арнайы жолдаумен ресімдеу арқылы жүзеге асырады.
Заң шығару бастамашылығы құқығының өзге субъектілері секілді Президенттің де тиісті құқықты жүзеге асыруы мәжіліске заң актісінің жобасының мәтінін енгізуді білдіреді. Тиісінше заң актiсiнiң мәтiнiн дайындау, жасау Парламент қабырғасынан бөлек, тыс жүзеге асырылады. Оны 2007 жылғы 21 қыркүйектегі Қазақстан Республикасы Президентінің заң шығару бастамасы құқығын іске асыру Ережелері реттейді.
Тиісті актіге сүйенетін болсақ, Республика Президентінің заң шығару бастамасы тәртібімен Қазақстан Республикасы парламенті мәжілісінің қарауына енгізетін заңнамалық актілердің жобаларын әзірлеуді мына тұлғалар жүзеге асырады:
- Қазақстан Республикасы Президентінің әкімшілігі.
- ҚР үкіметі.
- өзге де мемлекеттік органдар.
- мемлекеттік емес ұйымдар мен азаматтар [8, 3-тармақ].
Соңғысы Республика Президентінің тапсырмасымен немесе мемлекет басшысының тапсырмасы негізінде ҚР Президенті әкімшілігі басшысының тапсырмасы бойынша әзірлейді.
Бұл аталған субъектілер Президентке оның заң шығару бастамасы тәртібімен мәжіліске енгізетін заң жобаларын әзірлеу туралы ұсыныстар жасауы мүмкін. Сонымен қоса, мұндай ұсыныс енгізу құқығы жоғарыда аталған ережеге сәйкес жергілікті өзін-өзі басқару органдарына да берілген.
Мемлекет басшысы тиісті ұсынысты қарап оны мақұлдауы немесе мақұлдамауы мүмкін. Мақұлдаған жағдайда, яғни тиісті заңнамалық актінің жобасын енгізудің тиімділігі туралы шешім қабылдаған жағдайда Президент әкімшілігінің мемлекеттік құқық бөлімі, егер ҚР Президенті немесе оның әкімшілігінің басшысы өзгедей мерзім белгілемесе, заңнамалық актінің жобасы мен мемлекет басшысының Республика парламентіне арнайы жолдауының мәтінін бір ай мерзімде әзірлеуді қамтамасыз етеді. Заңнамалық актінің жобасын әзірлеу өзге мемлекеттік органдарға тапсырылған жағдайда да заңнамалық актінің жобасын әзірлеуге бір ай мерзім белгіленген. Бірақ, Қазақстан Республикасы Президенті немесе Президент әкімшілігінің басшысы өзгедей мерзім белгілеуі мүмкін. Жобаны әзірлеу тапсырылған жауапты мемлекеттік орган оны әзірлеп, Президент әкімшілігіне енгізеді.
Әзір болған заңнамалық актінің жобасын ҚР Парламентінде ұсынуды Республика Президентінің тапсырмасы бойынша Президент әкімшілігінің тиісті лауазымды тұлғасы немесе өзге де мемлекеттің лауазымды тұлғасы жүзеге асырады [8, 14-тармақ].
Заң шығару бастамашылығы құқығының өзге субъектілері секілді Республика Президенті де өзі енгізген заң актісінің жобасын Парламенттен қараудың кез келген кезеңінде қайтарып алуға құқылы.
Мемлекет басшысының заң шығару бастамашылығы құқығын жүзеге асыру тәртібін 2007 жылғы 21 қыркүйектегі Қазақстан Республикасы Президентінің заң шығару бастамасы құқығын іске асыру Ережелері айқындайды. Осы тұста айта кететіні, Республика Президенті ҚР парламентінің Республика Конституциясына өзгертулер мен толықтырулар енгізуінің бастамашысы болып табылатындықтан, тиісті Ережелер мемлекет басшысының Қазақстан Республикасының Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізуді көздейтін заң жобаларын әзірлеу, келісу және Парламентке енгізу жағдайларын қамтымайды. Ол Ережелер конституциялық заңдар, жай заңдар, кодекстер және парламентінің нормативтік қаулыларының жобасын әзірлеу, келісу және парламентке енгізу тәртібін анықтайды.
Заң актісінің жобаларын дайындау заң шығару қызметiнiң бiраз шамада нормативтiк реттелмеген, бірақ маңызды да күрделi, аса жауапты кезеңдерiнiң бiрi болып табылады. Дәл осы кезеңде құқықтық реттеудiң пәнi анықталып, заң актісінің жобасының идеялары, тұжырымдамасы қалыптасады, заң жобасының мәтiнi жасалады, дайындалған заң актісінің жобасы сараптама мен мақұлдаудан өтедi, заң шығарушы органға жiберiлудiң жолдама құжаттары дайындалады.
Әдебиеттер
- Қазақстан Республикасының парламентi және оның депутаттарының мәртебесi туралы 1995 жылғы 16 қазандағы № 2529 Қазақстан Республикасының Конституциялық Заңы / http://medialaw.asia/document/-3019
- ҚР Конституциясы, 28.01.1993 жыл // Қазақстан Республикасы Жоғарғы Кеңесінің Жаршысы. – №3, 1993 ж.
- Сырых В.М. О правилах законодательной инициативы депутатов. Проблемы теории и практики. В кн. Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы. Алматы, 1997.
- Қазақстан өз дамуындағы жаңа серпіліс жасау қарсаңында. ҚР Президенті Н.Ә.Назарбаевтың 2006 жылғы 1 наурыздағы Қазақстан халқына Жолдауы // Егемен Қазақстан 02.03.2006 ж.
- Назарбаев Н.Ә. Отан, тәуелсіздік, тұрақты даму – ортақ ұран осындай // Егемен Қазақстан 25 наурыз 2006 жыл.
- Қазақстан Республикасының Президентінің Қазақстан халқына Жолдауы «Қазақстан жолы – 2050: бір мақсат, бір мүдде, бір болашақ», 2014 жылғы 17 қаңтар // Егемен Қазақстан 18.01.2014 ж. – № 11 (28235).
- 2012 жылдың 9 айының қорытындысы бойынша Әділет министрлігінің жұмысы туралы ақпарат // http://www.minjust.kz/kk/node/40136 /
- Қазақстан Республикасы Президентінің №413 Жарлығымен бекітілген 2007 жылғы 21 қыркүйектегі Қазақстан Республикасы Президентінің заң шығару бастамасы құқығын іске асыру Ережелері // http://adilet.zan.kz/kaz/docs/ U070000413_