Германияның әкімшілік шарт ерекшеліктері

Қазақстан Республикасында 1995 жылы Конституция қабылданған соң қоғамда орын алған өзгерістер республиканың құқық саласында әкімшілік құқық рөлінің өзгеруіне келтіріп, әкімшілік құқықтың мемлекеттік және муниципалдық басқару жүйесіне ықпалын күшейтті. Оның мәні мынада: әкімшілік-құқықтық қатынастардың субъектілік құрамы өзгерді; рұқсаттама, ұсыныс, ынталандыруды кеңінен пайдалану байқалды; мемлекеттік әкімшілік жүргізу ауырлығын басқару субъектілерінің іс-әрекеттерін үйлестіруге аудару, конституциялық және әкімшілік құқық қатынастарының маңызды салаларында келісімдік реттеу әдістерін қолдану талпыныстары жасалды. Қазақстан Республикасында мемлекеттік басқару жүйесін реформалау мемлекеттік басқарудың жаңа формалары мен әдістерінің пайда болу, әкімшілік шартты қолдану саласын кеңіту, қоғамдық қатынастардың саяси, экономикалық және әлеуметтік салаларында пайдалану құқық саласындағы әкімшілік қатынастарды реттеудің өзекті мәселелерін анықтауға, құқық қолдану саласында әкімшілік шартты жасасу, өзгерту, орындау және тоқтату барысында шешу жолдарын ұсынуға мүмкіндік береді.

Әкімшілік шарт – әкімшілік құқық теориясында зерттелу деңгейі жоғары емес құбылыстардың бірі. Сондықтан құқық ғылымындағы жеке құқықтық, азаматтық-құқықтық шарт мәселелерін зерттеуге арналған жұмыстардың басымдылығы түсінікті. Көпшілік құқық саласы, оның ішінде Қазақстан Республикасының әкімшілік құқық саласындағы шарт мәселелерінің зерттелуі мен дамуының қанағаттанарлықсыз болуы алаңдатушылық туғызады. Осыған байланысты әкімшілік шарт теориясында жаңа ғылыми тәсілдемені межелеу, оның құқықтық табиғатын қайта пайымдау, әкімшілік шарт институтының жаңа үлгісін құру қажеттілігі туындап отыр, нормативтік әкімшілік шартты құқықтық реттеудің әкімшілік құқығы мен әдіс көзі, жеке әкімшілік шартты мемлекеттік басқарудың демократиялық формасы ретінде қарастыру тұжырымдамасы оның теориялық негізі бола алады.

Германияда әкімшілік құқықтың дербес құқық саласы ретінде пайда болуы мен дамуы ХІХ ғасырдың бірінші жартысында орын алды. Қазіргі Германиядағы әкімшілік құқықтың маңызын түсіну үшін оның негізгі институттары мен жүйесін зерттеу қажет. Батыс Еуропа елдерімен қатар Германияда атқарушы билік органдарының функциялары мен өкілеттерінің жылдам дамуы күн тәртібіне көпшілік басқару іс-әрекетін құқықтық негіздеу мәселесін алға қойды. Соңғы жылдары Германияда басқару әрекеттерінің негізгі құқықтық формасы құқықтық басқару актісі болғанымен, көпшілік-құқықтық  шарттар да кең таралғаны белгілі. Біртарапты биліктік реттеуге қарағанда келісу формалары рөлінің басымды болуы азаматтардың түсінушілік мүмкіндіктерін арттырып, азаматтар мен әкімшіліктің өзаралық тең құқылы байланыстары тиімді шешімге қол жеткізеді.

1976 жылғы 25 мамырда қабылданған §54 Әкімшілік іс жүргізу заңына сәйкес (әрі қарай ӘІЖЗ) әкімшілік актіні қабылдаудың орнына әкімшіліктің келісім формасы әрекетін жүргізу мүмкіндігін бекітеді [1]. Рихтер И. және Шупперт Г.Ф. «қазіргі әкімшілік әрекет өзінің көпжақтылығына байланысты мемелекет туелсізідігі нормаларын құру мен оларды әкімшілік акт формасында біртарапты жүзеге асырумен ғана шектеліп «келісім құқықтық актілері» есебінен кеңітуден бас тарта алмайды деген пікірді қолдайды [2].

ӘІЖЗ §1 іс жүргізу мен қолдану облыстары: жер, қауым, қауым одақтары және бақылауға жататын жерлерге кіретін заңды тұлғаларды басқару органдарының көпшілік-құқықтық басқару әрекеттерін ұйымдастыру мен жүзеге асыруын анықтайды. ӘІЖЗ сәйкес басқару органдары, көпшілік-құқықтық басқару функцияларын жүзеге асыратын, міндеттерді шешетін, көпшілік, жеке құқықпен бекітілген немесе өз қалауымен құралдар мен механизмдерді таңдауға құқылы органдар саналады.

ФГР көпшілік-құқықтық шарт 25 мамыр 1976 жылғы (§54-61) Әкімшілік іс жүргізу Заңымен және соған ұқсас Германия жерлері туралы заңдармен, мысалы Солтүстік Рейн – Вестфалия Жерлерінің §54-62 ӘІЖЗ бекітіледі. Сонымен, Германияда әкімшілік шарт жасасу мүмкіндігі заңмен тура қарастырылған [3].

Бірақ, ГФР әкімшілік шарт жасасу мүмкіндігін бекітетін ӘІЖЗ-ың қолдану саласы шектелген. Әкімшілік іс жүргізу Заңын шеттетіп, тек әкімшілік шарт жасасуды анықтайтын, яғни ӘІЖЗ келісім жалпы ережелері облысы мен қолдану режимдерін бекітетін нормативтік ережелер кездеседі [4].

Ю.Н: Стариловтың пікірі бойынша әкімшілік құқыққа жатқызуға мүмкіндік беретін көпшілік-құқықтық шарттың сипатын  екі белгі анықтайды:1) әкімшілік органдардың көпшілік-құқықтық қызметі   шеңберінде жүзеге асырылатыны (ГФР ӘІЖЗ §1); 2) басқару актілерін дайындау мен шығару немесе әкімшілік (көпшілік-құқықтық) шартты жасау (ГФР ӘІЖЗ 9) әкімшілік органдардың сыртқы әрекеті мен басқару процесі үшін жағдай жасауға бағытталған әкімшілік процесс түсінігімен тығыз байланыстылығы. ГФР ӘІЖЗ §54 көпшілік-құқықтық шарттың заңды «көпшілдік-құқық саласындағы құқықтық қатынастардың пайда болуы, өзгеруі немесе тоқтатылуы жөніндегі тараптардың келісімі» анықтамасы берілген [5]. Германияның әкімшілік құқық теориясында әкімшілік шарт түсінігінде шарт дегеніміз әкімшілік құқық саласындағы құқықтық қатынастарды құратын, әрі міндеттерді бекітетін, өзгертетін және тоқтататын әрекет деп берілген [6].

Әкімшілік іс жүргізу заңында «көпшілік-құқықтық шарт» түсінігі қолданыста болғанымен ӘІЖЗ §1, 1-ережесіне сәйкес ӘІЖЗ нормалары әкімшілік органдары әрекетіне жатқызылатындықтан «әкімшілік шарт» термині де қолданылуға жатады. Старилов Ю.Н. шарттар туралы жалпы ілім тұрғысынан Германия заңнамалары бойынша әкімшілік шартқа тән келесі ерекшеліктерді анықтайды:

1. Тараптардың нақты өз еркін білдіру барысында пайда болатын бір немесе бірнеше құқық субъектілерін белгілі құқықтық нәтижелерге жету мақсатында біріктіру. Шарт үшін біріншіден – шарт жасасу туралы нақты ұсыныс, екіншіден-бұл ұсыныстарды қабылдау тән. Егер келісімшарт процесіне қатысушылардың өзара өз еркін білдіру (келісім) орын алмаса, әкімшілік шарт жасалына алмайды. Сонымен, әкімшілік шарт дегеніміз – бұл құықтық нәтижеге жету мақсатында екі немесе бірнеше тараптардың өз еркін білдіруі, яғни әрбір шартқа тән өз еріктері туралы келісімге келу.
2. Көпшілік-құқықтық (әкімшілік) шарт басқа шарттардан өз мәні бойынша ажыратылады. Бұл белгі әкімшілік шарттың алдын ала келісілген ерекшелігіне, яғни шарт механизмдерін пайдалана отырып, көпшілік-құқықтық қатынастарды реттуге басты назар аударылады.

Әкімшілік шарттың мәні әкімшілік-құқықтық қатынастар болып табылады, шарттың өзі арнайы әкімшілік-құқықтық құқықтар мен міндеттерді құрады, оларды өзгерте немесе тоқтата алады. Әкімшілік шарттың мәні оның мазмұнымен айқындалады, яғни шартта бекітілетін құқықтар мен міндеттер немесе орындалуға қажет ұйғарымдар көпшілік-құқықтық сипаттылығы. ГФР ӘІЖЗ §54 көпшілік-құқықтық шарт мазмұнына талаптарды бекітеді, атап айтқанда: көпшілік-құқықтық нормаларды орындау; көпшілдік қызмет атқаратын тұлғалардың әкімшілік актіні шығару міндетін немесе басқа биліктік көпшілік-құқықтық қызмет әрекеттерін жүзеге асыру; азаматтардың көпшілік-құқықтық өкілеттері мен міндеттерін ендіру. Бірақ, әкімшілік шарттың мәнін анықтау белгілі қиындықтарды тудырады. Мысалы, мазмұны бойынша міндеттерді орындау міндеттемелері анық болмаса. Мұндай жағдайда шартты жасасу мақсатын анықтап алу қажет.

Сонымен, ГФР ӘІЖЗ §62 іс жүргізу актісі болу негізінде әкімшілік шарттың ережелерін бекітетін 18 тамыз 1896 жылғы әкімшілік-шарттық қатынастарды құқықтық реттеуді анықтайтын Германияның азаматтық заңының кейбір ережелерін қолдануды қарастырады; өйткені онда әкімшілік шарттарды жасасу бойынша жергілікті басқару органдарының өкілеттерін, ведомстволық бағыныштылық мәселелерін бекітетін нормалардың болмауы себепті жеке жағдайларда азаматтық заңнама нормалары ұқсастығы бойынша қолданылады [7].

Басқару көпшілік-құқықтық саласымен қатар жеке құқық саласында да қолданылады. Егер шарт тараптарының бірі басқару органы болса, бұл шарт көпшілік немесе жеке шарт болып табылады ма, құқық қолдану әрекетінде Германияның Конституциялық Сотының өкілеттерін жүзеге асыруда оны қалай саралау қажет деген сұрақ туындайды. «Федерация және неміс жерлері арасында, жеке жерлер арасындағы мемлекеттік шарт, үкімет деңгейіндегі басқару шарттарын, мемлекет пен шіркеу арасындағы шартты, шіркеу ішаралық шарттары мен келісімдерін, халықаралық шарттарды әкімшілік-құқықтық шарттарға жатқызу қиын; бұл келісімдерді көпшілік-құқықтық шарттар деп саралауға болады ма деген сұрақтың өзі жауапсыз қалып отыр» [8].

Ж. Макру ГФР 23 мамыр 1949 жылғы Конституциясы қарастырған әкімшілік шарты мысалы ретінде өкілеттіктерді жүзеге асыру барысында үйлестіру мен әріптестік үшін Федерация мен жер әкімшіліктері арасында келісім мен шарт жасасу мүмкіндігіне тоқталады. Шарт билік органдарының өзара қатынас пен әріптестік формалары мен өкілеттіктерді жүзеге асырудың тәртібі мен шарттарын, қаржыландыру тәртіптерін анықтайды [9].

А.Н. Козырин, М.А. Штатина және Ю.Н. Старилов Германия заңнамасы бойынша  көпшілік құқықтық шарттардың келесі түрлерін анықтайды:

Үйлестіру-құқықтық шарттары екі жақты тараптардың дербес реттей алмайтын және оларды әкімшілік актіні шығару жолымен де реттелмейтін мәселелер бойынша жасалады. Мәселен, өзін-өзі басқаратын аймақтық құрылымдардың шекарасынан өтетін өзеннің тазалығын қорғау бойынша, жақсы экологиялық жағдайды сақтау туралы екі коммуналдық өзін-өзі басқару органдары арасында, оқу орындары мен мектеп мекемелерін қаржыландыру, түрлі коммуналдық өзін-өзі басқару органдары арасындағы жеке мәселелер келісімі, коммуналдық өзін-өзі басқару территориясын өзгерту бойынша. Үйлестіру шарттарын жасасу барысында келісім жасаушы тараптардың бір-біріне қатысты көпшілік-құқықтық саласындағы теңділігі бекітіледі, бір де бір тарап ұйымдастыру немесе басқа деңгейде бір-біріне бағынышты болмайды. Мұндай шарт көпшілік басқарудың іс-әрекетке қабілетті екі субъектісі арасында жасалады.

Сонымен, үйлестіруші әкімшілік шарт – бұл көпшілік басқарудың тең құқылы мәртебесіне ие субъектілерінің көпшілік (қоғамдық маңызды) мақсатымен айқындалатын көпшілік-құқықтық келісімі. Мысалы, белгілі одақ құру бойынша екі немесе бірнеше қауымның қалдықтарды бірлесіп жою туралы келісімдері.

Субординациялық-құқықтық шарттар-әкімшілік актіні қабылдаудың орнына (мысалы, полиция органы және әкімшілік құқық бұзушы арасында соңғының кейбір міндеттерді орындауы туралы) орган мен азаматтың арасында жасалады. Мұндай шарттар жиі Германияның әкімшілік құқығының Ерекше бөліміне кіретін құрылыс нормаларының әрекет саласында жасалады: құрылысты жүзеге асыру процесі мен құрылысты жүргізу нәтижесі бойынша шығындарды өтеу, құрылысты басқаруды қамтамасыз ету туралы өтемдік шарттар. Осындай шарт тобына жататындар: басшы мен шенеунік арасында мерзімінен бұрын көпшілік жұмыстан босатылуына байланысты  соңғының өзінің оқыту қызметтеріне жұмсалған қаражатты қайтаруы жөніндегі шарт; көпшілік (қоғамдық) мекеме қызметтерімен пайдалану тәртібі туралы шарт.

Ю.Н. Старилов бұл көпшілік басқарудың өзара бағынысты субъектілері, мысалы басқару органдары мен азаматтар немесе әкімшілік ішінара басқару субъектілері арасындағы шарттар деп  санайды.  Неміс  әкімшілік  құқық   теориясында бұған қарсы әкімшілік субординациялық шарт туралы көзқарас қалыптасқан.

Неміс ғалымы Г. Хилл әкімшілік шартта мемлекет пен жеке тұлғалар  (азамат) арасында теңсіз жағдайды ресімдеуге болмайды деген пікірді ұстанады. Басқа ғалымдар  (Г. Маурер, В. Гильтер) мұндай әкімшілік шарттарды ресімдеуден бас тартып, оны мемлекет пен азамат арасындағы құқықтық қатынастардың федералдық және жер заңдарымен толық түрде реттелмегенімен негіздейді [10].

Дегенмен, көпшілік-құқықтық шарт жасасу құқықтық нормамен тек басқару құқықтық актісін шығару негізделген жағдайда ғана ресімделмейді. Субординациялық әкімшілік шартты жасасу барысында көпшілік-құқықтық шарт саласында әріптестердің (тараптардың) тең құқықтық және әкімшілік жағдайлары қарастырылмайды, олардың бірінің басқаға ГФР   ӘІЖЗ 55-56 сәйкес бағыныштылығы бекітіледі [11].

Міндетті немесе міндеттемелік әкімшілік шарттар.

А.Н. Козырин, М.А. Штатина міндетті шарттарды жасасу кезінде бір немесе екі келісуші тараптардың өздеріне қызмет көрсету туралы міндеттерді алатынын, есесіне соған сәйкес екінші тараптың оның орындалуын талап ету құқығына ие болады деп есептейді.

Ю.Н. Старилов пікірінше міндеттемелік шарт бір немесе екі қатысушының белгілі әрекеттерді орындауға міндеттеме алғанында жасалады; шарттың екінші тараптары шартта келісілген әрекеттердің орындалуын талап етуге құқылы. Сонымен, міндетті немесе міндеттемелік әкімшілік шарттар – әкімшілік шарттарға жатады.

Әкімшілік шарт жеке тұлғаның құқықтық жағдайының нақты өзгеруіне соқтыратын (мысалы, құрылыс жоспары туралы ұйғарымнан босататын) шарт. Өкімшілік әкімшілік шарт шарттық міндеттерді орындауды талап етіп қана қоймай, тараптарға құқықтық құралдарды пайдалануда белгілі автономия береді, жаңа құқықтық қатынастарды қалыптастырады, құқықты өзгертеді. Сонымен бірге көрсетілген автономиялық пен дербестік шарт жасасу барысында заңсыз немесе әділетсіз шешім қабылдау салдарлы болмауы тиіс.

Әкімшілік шарттың келесі түрі – нақты немесе құқықтық белгісіздікті өзара талапқа көну негізінде жоятын бітімгершілік келісім туралы шарт. Егер басқару органы өзінің өкілеттігіне және орындайтын функцияларына сәйкес  бітімгершілік келісімді дұрыс, пайдалы және белгісіздікті (қарама қайшылық, анықсыздық) жоюға келтіреді деп санаған жағдайда бітімгершілік келісім жасалуы мүмкін. Орын алған жайтқа (құқықтық жағдайға) саналы әрі әділ баға беру арқылы бітімгершілік келісімді жасасуда бір жағынан көпшілік басқару органы, екінші жағынан азамат арасында өзара талапқа көнуді пайдалану негізінде іс жүзіндегі күмәндер жойылып, келісімге келу. Бітімгершілік келісімі құқықтық анықсыздық пен белгісіздікті жояды, сонымен бірге тараптардың мүдделерін қанағаттандырады.

Өзара айырбастау шарты азаматтың органға байланысты өзіне қарсы міндеттерді алуы, мысалы әкімшілік іс-әрекет жасалған жағдайда (мысалы, жер учаскесін беруге немесе келісілген шығындарды өтеуге жауап ретінде құрылыс жоспары ұйғарымынан босату) жайттарын қамтиды.

Германияда егер нормативтік актімен көпшілік-құқықтық шарт жасасудың басқа формасы қарастырылмаса, онда жазбаша формада жасалады. Бұл талап көпшілік-құқықтық шартты өзгерту мен тоқтатуға да тарайды. Егер үшінші тұлғалар тарапынан белгілі іс-әрекеттер немесе іс-шараларды өткізуге жазбаша келісім берген болса, тұлғалардың мүдделерін кемсітетін әкімшілік-құқықтық шарт қолданыстағы және заңды күші бар шарт болып есептеледі. Сонымен, тек тұлғалардың келісімімен жасалатын үшінші тұлғаларға ауыртпалық салатын шарттар келісім құқығының жалпы қағидаты жүзеге асырылады. ГФР ӘІЖЗ талаптарына сәйкес белгілі органның шарт жасасуға келісімін алу қажеттігі болған жағдайда да бұл шарттың күші жойылмайды. Мысалы, субординациялық-құқықтық шарттар мәселенің реттелген жағдайында әкімшілік акт формасында шешім қабылдауға тиіс органның келісімін алған соң ғана күшіне енеді. Германияның заңнама нормаларына (Әкімшілік іс жүргізу заңы, Германияның азаматтық ережесі) талдау жасау көпшілік-құқықтық шарт жасасу мүмкіндігінің заңмен қарастырылғаны туралы және оның басқару актісімен қатар көпшілік құқық саласында да қолданылатыны жөнінде қорытынды жасауға мүмкіндік береді.

Бір жағынан Германияның көпшілік құқық шарты іс жүргізу актісі болуымен бірге сыртқы басқару ықпалының әкімшілік-құқықтық реттеу формасы түрінде басқару органдары, субъектілер, азаматтар арасында жасалған келісім болып табылады. Екінші жағынан Германияның көпшілік құқық шарты бұл әкімшілік органдардың көпшілік мүдделеріне жету мақсатындағы құқықтың пайда болу, өзгерту мен тоқтатуға бағытталған әкімшілік құқық субъектілері арасындағы келісім.

Германияның көпшілік құқық шартына келесі сипаттар тән:

1) әкімшілік құқық субъектілерінің өз еркімен келісу мен өз еркін білдіру жолымен келісімге жетуі;

2) әкімшілік шарт субъектісінің бірі ретінде әкімшілік органның болуы;

3) әкімшілік шарттың мәні көпшілік-құқықтық сипатты болуы, шарт мазмұнымен алдын ала келісілген, яғни әкімшілік – құқықтық құқықтар мен міндеттер;

4) әкімшілік шартты жасасудың мақсаты көпшілік мүддеге жету болып табылады;

5) әкімшілік құқық нормаларына негізделген.

Германияның әкімшілік шартының құқықтық табиғатын зерттеу шетел мемлекеттерінің әкімшілік шарттары мен әкімшілік шарт табиғатына біртұтас құқықтық табиғат пен жалпы құқық сипаттары тән екендігіне көз жеткізеді. Германияның әкімшілік шарты үшін құқықтық реттеу саласында құрылған ерекше әкімшілік құқықтық режим, таластарды шешумен айналысатын сот тәжірибесін Қазақстан Республикасында әкімшілік шарттың құқықтық нормаларын құруда пайдалану дұрыс.

Әдебиеттер

1. Административно-процессуальное право Германии: пер. с нем. – М., 2007. – С.49-50.
2. Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: пер.с нем. – М.,2000. – С.319.
3. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т.-Т.2. – М., 2002. – С.473.
4. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. – Т.2. – М., 2002. – С.485.
5. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. – Т.2. – М., 2002. – С.475.
6. Maurer h. Der verwaltungsvertag-Probleme und Moglichkieten//Dvbi-1989. – 798.
7. Савельев В.А. Гражданский кодекс Германии: история, система, институты. – М.,
8. Конституции зарубежных стран / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. – М., 2003. – С.300-301.
9. Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств-членов Совета Европы//Журнал российского права. – 2002. – 9. – С.117-118.
10. hill h. das hoheitliche Moment от verwaltungsrecht der Gegenwart//Dvbi.1989.s.322.