Мемлекеттегі бюджет мәселесі күрмеуі қиын өзекті тақырып болып табылады. Мемлекеттің бюджеттік жүйесі Қазақстан Республикасының Конституциясында айқындалып белгіленген және бекітілген қоғамдық-мемлекеттік маңызы басым мүдделерді қаржыландыратын және мемлекеттің қаржы саясатын іске асыру аясындағы қаржылық құқықтық қатынастарды бюджеттік реттейтін, сондай-ақ бюджеттік құқықтық қатынастар субъектілерінің республикалық және жергілікті бюджеттер алдындағы міндеттемелерін тиісінше орындауларын қамтамасыз ету арқылы әлеуметтік-экономикалық, мәдени, саяси-әкімшілік аяларының өзекті мәселелерін басымды бағыттары бойынша нақтылы шешетін экономикалық әрі құқықтық тетік болып табылады.
«Бюджет» термині ежелгі норманд тілінің “bougette” сөзінен пайда болып қалта, сөмке, былғары қап деген мағынаны білдірген. Осыдан келіп budget сөзі шыққан, яғни былғары қап деп (портфель) ағылшындар мемлекеттік кіріс пен шығысқа байланысты іс құжаттардың жиынтығын атаған. «Бюджетті ашу» деген сөз тіркесі де осыдан келіп туындайды, іс құжаттарды парламенттің қарауына ұсыну дегенді білдірген. Қазір «бюджет» термині кезкелген қаржы қаражат шаруашылығын белгілеу үшін қолданылады [1,7].
Қазақстан Республикасының Бюджет кодексінің 3-бабына сәйкес: «бюджет – мемлекеттің өз міндеттері мен функцияларын іске асыруды қаржылық қамтамасыз етуге арналған орталықтандырылған ақша қоры. Бюджет жүйесi – бюджеттердiң және Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының, сондай-ақ бюджеттiк процестер мен қатынастардың жиынтығы [2].
Қазақстан Республикасының Президенті Ә.Назарбаевтың «Қазақстан-2050» Стратегиясы: қалыптасқан мемлекеттің жаңа саяси бағыты» атты Қазақстан халқына жолдауында: біздің мемлекетіміздің макроэкономикалық саясаты жаңғыртылуы тиіс деп тікелей атап көрсетті. Ол үшін бюджет саясаты, салық саясаты, ақша-кредит саясаты, мемлекеттік және сыртқы қарызды басқару саясаты сияқты негізгі бағыттары белгіленген. «Біріншіден, біз бюджет саясатының жаңа принциптерімен қарулануға өз мүмкіндіктеріміз шегінде ғана шығындануға және тапшылықты барынша мүмкіндікте қысқартуға тиісті. Ұзақ мерзімде олардың сақталуын қамтамасыз ете отырып,«қиын-қыстау» жүйеге резервтер жинау қажет. Екіншіден, бюджеттік қаржылық процеске деген көзқарас жекелей салымдарға көзқарас секілді ұқыпты да ойластырылған болуға тиіс. Басқаша айтқанда, бірде-бір бюджеттік теңге ысырап болмауға тиіс. Үшіншіден, мемлекет бюджеті ұзақ мерзімді перспектива тұрғысынан қарағанда өнімді, мәселен, экономиканы әртараптандыру және инфрақұрылымды дамыту секілді жалпыұлттық жобаларға бағытталуы тиіс» [3, 15]. Бұл құжат шын мәнісінде тұңғыш рет қаржы саясатын, соның ішінде бюджет бағдарын нақтылы айқындап отыр.
Қазақстан Республикасының бюджеттік жүйесі бюджеттердің және Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының, сондай-ақ бюджеттік процестер мен қатынастардың жиынтығынан тұрады.
Қазақстан Республикасы бюджеттік жүйесінің тиісті деңгейлерінде:
- республикалық бюджет;
- облыстық бюджет, республикалық маңызы бар қала, Астана бюджеті;
- аудан (облыстық маңызы бар қала) бюджеті тәрізді дербес бюджеттер жұмыс істейді.
Сонымен қатар, мемлекетте төтенше бюджетте құрылуы мүмкін. Қазақстан Республикасындағы төтенше жағдайларда немесе соғыс жағдайларында енгізілетін төтенше мемлекеттік бюджет республикалық жергілікті бюджеттердің негізінде қалыптастырылады. Қазақстан Республикасының бүкіл аумағында төтенше немесе соғыс жағдайын енгізу және оның күшін жою туралы Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығы төтенше мемлекеттік бюджетті енгізуге және оның қолданылуын тоқтатуға негіз болып табылады.
Төтенше мемлекеттік бюджетті Қазақстан Республикасының Экономика және бюджеттік жоспарлау министрлігінің құзырындағы бюджеттік жоспарлау жөніндегі орталық уәкілетті орган әзірлейді, сондай-ақ аталған осы бюджет Қазақстан Республикасының заңнамасында белгіленген тәртіп негізінде Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығымен бекітіледі әрі оның қабылданғаны туралы Қазақстан Республикасының Парламенті дереу хабардар етіледі [4, 102-103].
Қазақстан Республикасының бюджет жүйесі нақты қағидаларды басшылыққа ала отырып, жұмыс жасауы қажет. Олар: бірыңғайлық принципі; толымдылық принципі; реалистік; транспаренттілік принципі; дәйектілік принципі; нәтижелілік қағидаты; бюджеттердің дербестік принципі; сабақтастық принципі; негізділік принципі; уақтылылық принципі; кассаның бірыңғайлық принципі; тиімділік принципі; жауапкершілік принципі және бюджет қаражатының атаулылық және нысаналы сипаты қағидаты Қазақстан Республикасының Бюджет кодексінің 4-бабында белгіленген [2]. Әрбір көрсетілген 14 қағиданың мазмұны заңда ашылып көрсетілген.
Мемлекет бюджетті өз функцияларын жүзеге асырудың негізі ретінде және экономиканы басқарудың белсенді құралы ретінде қолданады. Үкімет мемлекеттік бюджет арқылы қоғамдық өндірістің құрылымына әсер етіп, шаруашылықтың нәтижесін ретке келтіре отырып, әлеуметтік қайта құруларды жасап ұлттық табыстың қайта бөлінуін жүзеге асырады. Бюджет жүйесі экономикалық қатынастар мен заң нормаларына негізделген елдегі әртүрлі бюджеттердің жиынтығы болып табылады. Бюджет жүйесін ұйымдастыру мемлекеттің құрылымы арқылы анықталады. Әрбір елдің бюджет жүйесінің құрамына құрылымы бойынша әртүрлі бюджеттер жатады.
Бюджет саясаты – заң шығарушы және атқарушы органдар бюджеттік қатынастарды дамыту бағыттарын айқындаумен және оларды азаматтың, қоғамның және мемлекеттің мүдделері үшін пайдаланудың нақты жолдарын әзірлеумен байланысты жүзеге асырылатын шаралар мен қабылданатын шешімдердің жиынтығы. Бюджет саясатының мазмұны алуан қырлы және оны әзірлеу кезеңдерінің тізбектілігін ғана емес, сонымен бірге оның атқарымдық және уақыттық жақтарын да қамтиды. Мемлекеттің қаржы саясатының бір бөлігі ретінде бюджет саясаты экономикалық саясаттың түп қазығы, ұйытқысы және мемлекеттің экономикалық-әлеуметтік саясатын жүзеге асыру құралы болып табылады. Нарық жағдайында бюджет саясаты – мемлекеттің қоғамдық өндіріске экономикалық ықпал етуінің негізгі бағыттарын айқындаудың басты тұтқасы. Бюджет саясатын әзірлеуге заң шығарушы және атқарушы органдар қатысады. Қазіргі Қазақстанның конституциялық құрылымы бойынша бюджет саясатын әзірлеуде Қазақстан Республикасының Президентіне басымдық беріледі, ол өзінің жыл сайынғы жолдауында бюджет саясатының ағымдағы жылға арналған және келешектегі негізгі бағыттарын, мақсаттары мен міндеттерін айқындап береді.
Біздің мемлекетімізде қазіргі таңда бюджет саясатының реформасы жедел қарқынмен дамуда деп айтуға болады. Оған дәлел Елбасының 2013 жылғы 26 маусымдағы «Қазақстан Республикасының жаңа бюджет саясатының тұжырымдамасы» атты №590 Жарлығы.
Жаңа бюджет саясатының тұжырымдамасы Қазақстан Республикасы Президентінің 2012 жылғы 14 желтоқсандағы «Қазақстан-2050» стратегиясы: қалыптасқан мемлекеттің жаңа саяси бағыты» атты Қазақстан халқына Жолдауына сәйкес әзірленді және бюджет ресурстарын мүмкіндіктер шегінде пайдалануға және бюджет тапшылығын қысқартуға, үнемді және ойластырылған бюджеттік-қаржылық процесті қамтамасыз етуге, бюджет қаражатын және Ұлттық қор қаражатын, іріктеудің қатаң жүйесін қолдана отырып, ұзақ мерзімді перспектива тұрғысынан өнімді стратегиялық жалпыұлттық жобаларға инвестициялауға бағытталған. Бұл Жарлықта жаңа бюджет саясатының негізгі екі кезеңі аталып көрсетілген. Олар:
Бірінші кезең (2014-2017 жылдар) – мемлекеттік қаржының теңгерімділігі мен бюджеттік тиімділікті қамтамасыз ету негіздерін қалыптастыру. Бұл кезеңде:
- мемлекеттік жоспарлау жүйесін жетілдіру және нәтижеге бағдарланған бюджеттеуді тәжірибелік қолдануды кеңейту;
- бюджеттік міндеттемелерді түгендеу және оларды оңтайландыру бойынша шаралар қабылдау;
- жекеше сектордың ортақ жауапкершілігін енгізу;
- бизнес-ортаға жекелеген мемлекеттік функцияларды беру;
- бюджеттік инвестициялар бойынша тәсілдерді реформалау;
- мемлекеттік-жекеше әріптестіктің (бұдан әрі – МЖӘ) жаңа тетіктерін енгізу;
- салық салу саясатын өзгерту;
- мемлекеттік борыш пен квазимемлекеттік сектордың борышын мониторингтеу және бақылау жүйесін енгізу;
- бюджетаралық қатынастарды реформалау;
- мемлекеттік аудиттің негіздерін енгізу жоспарланып отыр.
Екінші кезең (2018-2020 жылдар) – мемлекеттік қаржының тұрақтылығын нығайту. Бұл кезең:
- жекеше сектордың ортақ жауапкершілігін кеңейтумен және бюджеттік міндеттемелерді тұрақтандырумен;
- жекеше сектордың инвестициялық белсенділігінің өсуімен;
- бюджетке жүктемені төмендетуге ықпал ететін МЖӘ-ні кеңейтумен;
- ағымдағы шығыстарды мұнайдан тыс кірістер есебінен қаржыландырумен;
- жергілікті атқарушы органдардың жұмыс тиімділігін арттырумен;
- мемлекеттік аудиттің толыққанды жұмыс істеуімен сипатталады [5].
Қазақстан Республикасының әлеуметтікэкономикалық дамуының тиімділігі республикалық (орталық мемлекеттік бюджет ретінде) және жергілікті бюджеттерді мемлекеттің, сондай-ақ оның әкімшілік-аумақтық құрылыстарының орталықтандырылған қаржылық ресурстары ретінде жоспарлауға тікелей байланысты болады. Бюджеттік жүйенің тиісті деңгейлерінде жүзеге асырылатын бюджеттік жоспарлау Қазақстан Республикасының және оның әкімшілік-аумақтық бірліктерінің орталықтандырылған негізгі ақша қорларын құру, қалыптастыру, бөлу, қайта бөлу, сондай-ақ пайдалану сияқты барлық сатыларын қамтиды. Бюджеттік жоспарлау процесінің мән-жайлары Қазақстан Республикасының мемлекеттік және бюджеттік құрылысының негіздеріне, мемлекеттің бюджет саясатының ұстанымдары мен мемлекеттік билік органдарының бюджеттік жүйедегі құзыретіне сай айқындалады, сондайақ оның барлық сатылары үш жылдың көлемінде іске асырылады.
Республикалық бюджет бір қаржы жылына арналып жоспарланады. Кезекті қаржы жылына арналған бюджеттің жобасымен бір мезгілде алдағы үш жылдық кезеңге арналған бюджеттің болжамы жасалады. Республикалық бюджеттің жобасын әзірлеу тәртібін Қазақстан Республикасының Президенті айқындайды. Республикалық бюджет жобасын уақтылы және сапалы әзірлеу, сондай-ақ бюджетті нақтылау және атқару жөнінде ұсыныстар жасауды қамтамасыз ету мақсатында бюджеттік комиссия құрылады. Бюджеттік жоспарлау жөніндегі орталық уәкілетті орган Республикалық бюджеттік комиссия қабылдаған шешімдердің негізінде алдағы қаржы жылына арналған республикалық бюджет жобасының түпкілікті нұсқасын жасап, оны республикалық бюджеттік комиссияның қарауына енгізеді.
Қазақстан Республикасында 2014-2016 жылдарға арналған республикалық бюджет туралы заң қабылданды. Бұл заң – үш жылға жоспарланып отырған мемлекетіміздің қаржы кірісі мен шығысын шартты түрде анықтайтын құжат. 2014 жылға арналған республикалық бюджет түсімдері 5 773,0 млрд теңге немесе ағымдағы жылмен салыстырғанда 10,4 % өседі деп жоспарланған. Оның ішінде кірістер (трансферттердің түсімдерін есепке алмағанда) 4 016,4 млрд теңге сомасында болжамданады, ол 2013 жылдың деңгейінен 427,1 млрд теңгеге жоғары. 2015 және 2016 жылдарында сәйкесінше кірістер түсімдері (трансферттерді есепке алмағанда) алдыңғы жылдар деңгейіне қарағанда 555,7 және 636,8 млрд теңгеге өсуі жоспарланады. 2014 жылға республикалық бюджеттің шығыстары ағымдағы жыл деңгейінен 10,1 %-ға өсіп, 6 715,4 млрд теңге көлемінде жоспарланған. 2015 жылы алдыңғы жыл деңгейінен 7,7 %-ға артып, 7 234,2 млрд теңге, 2016 жылы 9,0 %-ға ұлғайып, 7 887,2 млрд теңгені құрайды деп болжануда [6].
Өкінішке орай, мемлектімізде бюджеттік қаржылардың дұрыс игерілмеуі орын алып жатады. Мәселен, өткен 2013 жылдағы «республикалық бюджетті нақтылау жұмысы аясында игерілмеген қаражат толық көлемінде кері қайтарылмақшы. Дәлірек айтсақ, Қазақстан Республикасының Ауыл шаруашылығы министрлігі бойынша 9 млрд 678 млн теңге, Қазақстан Республикасының Қаржы министрлігі – 8 млрд
538 млн теңге, Қазақстан Республикасының Білім және ғылым министрлігі – 7 млрд 240 млн теңге, Қазақстан Республикасының Индустрия және жаңа технологиялар министрлігі – 6 млрд 345 млн теңге, Қазақстан Республикасының Денсаулық сақтау министрлігі – 6 млрд 55 млн теңге, Қазақстан Республикасының Қоршаған ортаны қорғау министрлігі – 2 млрд 285 млн теңге, Қазақстан Республикасының Қауіпсіздік комитеті – 1 млрд 411 млн теңге, Қазақстан Республикасының Көлік және коммуникациялар министрлігі – 1 млрд 388 млн теңге, ал Қазақстан Республикасының Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау министрлігі – 1 млрд 304 млн теңгені игермеген екен.
2012 жылы еліміз бойынша 140 млрд теңге игерілмесе, 2013 жылы оның мөлшері 150 млрд теңгеге жетіпті» [7].
Іске асырылып жатқан шараларға қарамастан бюджеттік жүйе саласында бірнеше мәселелер орын алып отыр:
Біріншіден, бюджет қаражаттарының игерілмеген қалдықтарының болуы. Оның негізгі себебі ретінде бюджеттік бағдарлама әкімшілеріндегі қаржылық менеджмент деңгейінің төмен деңгейде болуымен және бюджет қаражаттарын алушылардың қаржылық тәртіп деңгейінің төмендігімен түсіндіріледі.
Екіншіден, бюджет қаражаттарының мақсатсыз пайдаланылуы. Осы тұста көптеген құқық бұзушылықтар, оның ішінде қылмыстық ісәрекеттердің орын алуы кең етек алып отыр.
Үшіншіден, мемлекеттік сатып алулар туралы заңдылықтың бұзылуы.
Келесі бір мәселе, бюджетті бақылау елімізде қалай жүргізіліп жатыр?! Бұл ретте саны көп тексерушілердің жұмысында белгілі бір мүдделердің қақтығысы бар екенін жоққа шығаруға болмайды, өкінішке орай, мұны бәрі бірдей көрсе де көрмегенсіп, жанай өткенді қалайды. Бұл неге байланысты деген мәселеге келетін болсақ, Үкіметтің бюджет қаражаттарын өзі бөлетіндігімен және олардың жұмсалуын да Қаржы министрлігінің Қаржылық бақылау және мемлекеттік сатып алу комитетінің атынан өзі бақылайтындығымен байланысты екенін айтуға тиіспіз. Сыртқы және ішкі бақылауды жүзеге асыру жөніндегі өкілеттіктерді заңнамалық бөлудің әлсіздігі салдарынан жұмыс барысында бірін-бірі қайталау элементтері орын алып отыр. Атап айтқанда, Қаржы бақылау комитеті заң бойынша ішкі бақылау қызметі бола отырып, іс жүзіндежергіліктібюджеттердіңорындалуының ішкі бақылауын да жүзеге асырады, сөйтіп, мәслихаттардың тексеру комиссияларының функцияларын алмастырумен айналысады.
Оның үстіне бүгінде мемлекеттік қаржы бақылау органдарында қалыптасып отырған штаттық құрылымы мен саны да бір-біріне бара-бар емес. Мәселен, Есеп комитеті қызметкерлерінің саны 70 адамды, яғни барлық бақылаушы қызметкерлер санының 4,7 пайызын құрайды. Барлық деңгейдегі мәслихаттардың тексеру комиссиялары мүшелерінің саны – 287 адам (19,3 %). Қаржылық бақылау комитетінде – 1051 адам (70,8 %), орталық мемлекеттік органдардың ішкі бақылау қызметінде – 77 адам (5,2 %). Міне, сыртқы және ішкі бақылау органдарында қызмет істейтіндер санының нақ осылайша қалыптасуы ішкі бақылаудың заңнамамен өзіне берілген өкілеттіктерді толыққанды жүзеге асыруына мүмкіндік бермей келеді.
Мына бір фактінің өзі назар аударуға тұрады. Тек қана 2005 жылдың өзінде қаржы бақылау органдары бетін ашқан заң бұзушылықтар саны 2004 жылмен салыстырғанда үш еседен астам дерлік, яғни 28,7 миллиард теңгеден 87,2 миллиард теңгеге дейін ұлғайды. Ал осы орайда Қаржы министрлігінің Қаржы бақылау және мемлекеттік сатып алу комитеті саны жағынан ең ірі мемлекеттік бақылау органдарының бірі бола тұра, Есеп комитетіне қарағанда заң бұзушылықтарды 1,7 есе кем ашты.
Жоғары қаржы бақылау органдарының халықаралық ұйымына (ЖҚБОХҰ) мүше елдердің тәжірибесін зерделеу мемлекеттік қаржы бақылаудың олардың басым көпшілігінде сыртқы және ішкі болып бөлінетінін көрсетіп отыр. Халықаралық тәжірибеде бюджеттік үдерісті сыртқы қаржылық бақылау құзыретіне кіретін мемлекеттік органды белгілеу үшін қаржылық бақылаудың жоғары органы (ҚБЖО) деген бір ізге түсірілген атау пайдаланылады. ҚБЖО-ның қызметі кейбір елдерде арнайы заңнамамен, тіпті, конституциялық заңдармен реттеледі. Көптеген дамыған елдерде мемлекеттік қаражаттарды жұмсау аудитімен қатар, кірістерді есептеу, жинау және жұмсаудың барлық аспектілерінің аудиті де жүзеге асырылады. Бұл орайда олардың бюджетке қосылған-қосылмағанына қарамастан, мемлекеттің барлық кірістері мен шығыстары аудиттік тексеруге жатады.
Бюджеттік жоспарлаудың дұрыс әрі сапалы жасалуы, мемлекеттің қаржы саясатының әлем сахнасы төрінде беделін арттыратыны сөзсіз.
Әдебиеттер
- Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Особенная часть: учебник. – Алматы: ТОО «Издательство «НОРМА-К», 2002. – 344 с.
- Қазақстан Республикасының Бюджет кодексі, 4 желтоқсан 2008.
- «Қазақстан – 2050»: Стратегиясы қалыптасқан мемлекеттің жаңа саяси бағыты. Қазақстан Республикасының Президенті – Елбасы Н.Ә. Назарбаевтың Қазақстан халқына Жолдауы. – Алматы: ЮРИСТ, 2013. – 44 б.
- Сартаев С.С., Найманбаев С.М. Бюджеттік құқық: оқу құралы. – Алматы: Жеті жарғы, 2006. – 360 б.
- 2013 жылғы 26 маусымдағы «Қазақстан Республикасының жаңа бюджет саясатының тұжырымдамасы» атты Қазақстан Республикасы Президентінің №590 Жарлығы. http://www.akorda.kz.
- «2014-2016 жылдарға арналған Республикалық бюджет туралы» Қазақстан Республикасының 2013 жылғы 3 желтоқсандағы №148-V Заңы. http://www.akorda.kz.
- «Игерілмеген қаржыда есеп жоқ» // "Дала мен қала" газеті. – 6 қараша. – 2013.