Қазақстан Республикасында жер қатынастарын реттейтін заңнамаларды жетілдірудің кейбір құқықтық мəселелері

Жер құқығы қатынастары – жер ресурстарын басқаруға, жеке субъектілерін жер учаскелерін бекітіп беруге, жерге меншік құқығын жəне басқа да заттық құқықтарды жүзеге асырумен байланысты жер пайдалану мен қорғау жөніндегі құқықтық қатынастар.

Қазақстан Республикасының жер қатынастарын Қазақстан Республикасының Конституциясы, Жер кодексі жəне соған сəйкес қабылданған басқа да нормативтік-құқықтық актілер реттеп отырады.

Қазақстан Республикасының Конституциясының 6-бабында былай делінген:

1. Қазақстан Республикасында мемлекеттiк меншiк пен жеке меншiк танылады жəне бiрдей қорғалады.
2. Меншiк мiндет жүктейдi, оны пайдалану, сонымен қатар қоғам игiлiгіне де  қызмет етуге тиiс. Меншiк субъектiлерi мен объектiлерi, меншiк иелерiнiң өз құқықтарын жүзеге асыру көлемi мен шектерi, оларды қорғау кепiлдiктерi заңмен белгiленедi.
3. Жер жəне оның қойнауы, су көздерi, өсiмдiктер мен жануарлар дүниесi, басқа да табиғи ресурстар мемлекет меншiгiнде болады. Жер, сондай-ақ заңда белгiленген негiздерде, шарттар мен шектерде жеке меншiкте де болуы мүмкiн [1].

Жер көптеген  құқық  саласының  реттеу мəні болып табылады, яғни конституциялық құқықта  жер   бетінде   мемлекеттік   шекараны анықтауда; əкімшілік құқықта əкімшілік құрылымдардың шекараларын айқындауда; азаматтық құқықта – жер учаскелерімен мəмілелер жасасуда; неке – отбасылық құқығында – ерлі-зайыптылардың мүлкін бөлісуде; қаржы құқығында – жерге байланысты төлемдер бойынша; аграрлық құқықта – оны ауыл шаруашылығы үшін пайдалану барысында жəне т.б. [2].

Қазақстан Республикасының тəуелсіздік алған жылдан бері жер  қатынастарын  реттеуге бағытталған жер заңдарының қалыптасуы жəне қабылдану мерзімдеріне қарай төмендегі кезеңдерді құрайды:

1. «Қазақ КСР-дегі Шаруа қожалығы туралы» Қазақ КСР-нің Заңы, 1990 жыл 21 мамыр;
2. Қазақ КСР-нің Жер кодексі, 1990 жыл 16 қараша;
3. «Қазақ КСР-дегі Жер реформасы туралы» Қазақ КСР-нің Заңы, 1991 жыл 28 маусым;
4. «Жер салығы туралы» Қазақ КСР-нің Заңы, 1991 жыл 17 желтоқсан;
5. «Біріккен кəсіпорындарға, халықаралық бірлестіктер мен ұйымдарға, шетелдік заңды тұлғалар мен азаматтарға жерді пайдалануға беру тəртібі Ережесін бекіту туралы» Қазақстан Республикасы Жоғарғы Кеңесінің қаулысы, 1992 жыл 3 шілде;
6. «Жер қатынастарын реттеудің кейбір мəселелері туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші бар Жарлығы, 1994 жыл 24 қаңтар;
7. «Жер қатынастарын реттеуді онан əрі жетілдіру туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші бар Жарлығы, 1994 жыл 5 сəуір;
8. «Жер туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші бар Жарлығы, 1995 жыл 22 желтоқсан;
9. «Шаруа (фермер) қожалығы туралы» Қазақстан Республикасының Заңы, 1998 жыл 21 мамыр;
10. «Жер туралы» Қазақстан Республикасының заңы, 2001 жыл 24 қаңтар.
11. Қазақстан Республикасының Жер кодексі 2003 жыл 20 маусым.

Енді жоғарыда аталған нормативтікқұқықтық  актілерге  тоқтала  кетсек. 1990-1995 жылдары қабылданған жер қатынастарын реттеуге бағытталған нормативтік-құқықтық актілер сол кездегі жерге байланысты тек мемлекеттік меншік принципіне негізделді.

1990  жылы  16  қарашада   қабылданған Жер кодексінің негізгі бір жаңалығы, ол жер пайдаланудың тек ақылы түрде жүргізілуі туралы норманың енгізілуінде. Аталған жаңалық жер қатынастарын реттеу мен жерді пайдалануда экономикалық механизмдерді іске асыруға бастапқы негіз болды. Жер пайдалануды ақылы түрде жүргізу 1991 жылдың 17 желтоқсанда қабылданған «Жер салығы туралы» заңында нақтыланды, яғни мемлекет меншігінен жеке жəне заңды тұлғаларға пайдалану немесе иелену құқықтарымен берілген жер учаскелері үшін жер салығының базалық ставкалары белгіленді.

Егемендік жылдарымыздың бастапқы кезеңдерінде қабылданған жер қатынастары дамуы мен оларды реттеуге бағытталған заң актілері арасында ерекше аталатын заң, ол 1991   жылғы «Жер реформасы туралы» заңы еді. Бұл заңның негізгі маңыздылығы, ол кеңес заманында қалыптасқан өндіріс саласы пайдаланымындағы жерлерді жеке жəне мемлекеттік емес тұлғаларға беру мүмкіндіктеріне ие болды.

Ауыл шаруашылығы мақсатындағы жерлерінде өндірістік шаруашылықтар, яғни кеңшарлар мен ұжымшарлардың жерлері сол шаруашылықтарға істейтін жұмыскерлерге бөлініп берілді [3].

Мемлекеттік шаруашылықтар мен ұжымдық шаруашылықтарды жекешелендіру кезінде, оларда жұмыс істейтін жұмыскерлерге жерді бөліп беру барысында, экономиканың өтпелі кезеңдеріндегі ерекшеліктерге байланысты жер қатынастарын реттеу саласында «шартты жер үлесі» институтын енгізу қажеттілігі туындады. Жерге меншік, жер пайдалану мен иелену институттарынан оның айырмашылығы жерге құқық нақты жер учаскесіне емес, жекешелендірілген нақты шаруашылықтың жерлерінен шекарасы белгіленбестен нақты көлемге ғана белгіленген құқық болды.

«Шартты жер үлесі құқығы» өтпелі кезеңге ғана тəн жер құқықтарының бірден-бір түрі жəне оның негізгі мақсаты мемлекеттік ауыл шаруашылық кəсіпорындарының жерлері есебінен жаңа құрылымдар құруға ғана бағытталған еді. Бұндай процедураны көп уақытқа созу жер қатынастары   саласында   жүйелі жұмыстарды жүргізуге жəне де жер реформасының түпкілікті мақсаттарына жетуге өз зиянын да тигізді. Аталған құқықпен жер қатынастарын реттеуде оны мерзімі жағынан шегеру керек еді. Өйткені шартты жер үлестері иелеріне берілген, осы үлесті жалға беру құқығы, ауыл шаруашылық өнімдерін өндірумен шұғылданатын субъектілердің жер пайдалануындағы тұрақтылығына кері əсерін тигізді. Үлес иелері жер иеленуші де жер пайдаланушы да болмаса да иеленуші мен пайдаланушыға тəн құқықтарды  іске асыра алды, бірақ жерге байланысты ешқандай міндеттемелер оларда болған жоқ, тіпті жер төлемдерін де олар төлеуге міндетті емес болатын. Осы себепті əрбір шартты жер иесі жал шарттарын қысқа мерзімге ғана жасасты жəне де оңтайлы ұсыныспен келген басқа инвесторларға өз құқықтарын беріп отырды.

Ауыл шаруашылығы саласымен салыстырғанда басқа өндіріс салаларында (халыққа қызмет ету, ауыр жəне жеңіл өнеркəсіп, т.б.) жекешелендіру процестері қарқынды түрде жүрді. Осы ретте жеке тұлғалар жекешелендірген жылжымайтын мүліктер астындағы жер учаскелеріне олардың құқықтарын сəйкестендіру, ондай жерлерді жекешелендіру мəселесі тұрды. Бұл мəселе экономикаға жеке инвестицияларды əкелумен тікелей байланысты болды. Бірақта Конституция бойынша жер тек мемлекет меншігінде болуына себепті жерді меншікке беру мүмкіндігі болмады.

Осы мəселе бойынша жұмыс істеген мамандар оны тек жердің заттық құқығы – жер пайдалану құқығын мəміле мəні ретінде тану арқылы ғана заңдастыру мүмкіндіктерін ұсынды. Осылайша, ТМД елдерінде бірінші рет Қазақстанда, мемлекеттік меншік монополиясы жағдайында, жердің өзі емес оның жер пайдалану заттық құқығы мəміле мəні болып танылды.

Мұндай  институтты  енгізген  заң  актілері 1994 жылдың бірінші жартысында қабылданған «Жер қатынастарын реттеудің кейбір мəселелері туралы» жəне «Жер қатынастарын реттеуді онан əрі жетілдіру туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші  бар  Жарлықтары еді. Осы Жарлықтар бойынша, жерге меншікті Конституция нормасына сəйкес тек мемлекет меншігі ретінде тани отырып жердің заттық құқығын мəміле мəні ретінде белгілеп жер қатынастарын нарықтық экономика категориясына  енгізді.  Мұндай  мəселе ТМД  елдерінде бірінші рет болды жəне де жерге байланысты заттық құқықтардың одан əрі дамуына өз əсерін тигізді.

Жер қатынастарын реттеуде мұндай ұқсас əрекеттер Қытай Халық Республикасы мен Израиль мемлекеттерінде кездеседі. Осы Жарлықтар қабылданған уақыттан бастап Қазақстанның жер заңдарының нарықтық қатынастарға бейімделуі кезеңі басталды. Бірақ көпшілік үшін жер пайдалану құқығын сатып алу, сондай-ақ жердің жеке меншікке өтуімен парапар екені онша түсініксіз болды. Сол себепті кəсіпкерлер тарапынан жерді жеке меншік құқығымен беру мəселесі Елбасы мен Үкімет алдына нақтылай қойыла бастады.

Жерге  меншіктің  негіздерін,   шарттары мен шектерін белгілейтін заң 1995 жылы 22 желтоқсанда қабылданған Қазақстан Республикасы Президентінің  «Жер  туралы»  заң күші бар Жарлығы еді. Осы  Жарлық  бойынша жердің кейбір санаттарына жататын жер учаскелерін жеке меншікке берудің негіздері, шарттары мен шектері белгіленді, яғни жеке меншік  құқығымен Республика азаматтарына жеке қосалқы шаруашылық, бау-бақша мен дəстүрлі халықтық шаруашылықтарын жүргізу үшін, сондай-ақ жеке үй мен сая жай құрылысы үшін беру белгіленді. Сонымен қатар жеке жəне мемлекеттік емес заңды тұлғаларға, құрылыс жүргізу үшін жер учаскелері жеке меншікке беру белгіленді. Осындай құқық шетелдік азаматтар, азаматтығы жоқ адамдарды қоса алғанда шетелдік мемлекеттік емес заңды тұлғаларға да таратылды [4].

Осы кезеңнен бастап Қазақстанның жер қатынастарын реттеу саласында мемлекеттік меншік пен жеке меншік құқығына бейімделген нормативтік актілердің жүйелері құрыла бастады.

2001жылы 24қаңтарда қабылданған «Жер туралы» Қазақстан Республикасының Заңы мазмұны жағынан аталған Жарлықтың барлық нормаларын сақтап қалды жəне жер қатынастарын реттеуде оны одан əрі жетілдірді. Бұл Заңның аталған Жарлықтан айырмашылығы, ол «Жер туралы» Жарлық бойынша мəміле мəні болып табылатын «тұрақты жер пайдалану» құқығы институтына елеулі өзгерістер енгізді. Осы Заң бойынша «тұрақты жер пайдалану» құқығы тек мемлекеттік жер пайдаланушыларға ғана тиесілі болып белгіленді. Ал бұрын мұндай құқық  табысталған  субъектілер  ұзақ мерзімді (49 жыл) уақытша жер пайдаланушылар болып танылды [5].

«Тұрақты жер пайдалану» құқығын тек мемлекеттік жер пайдаланушыларға ғана тиесілі деп белгілеу аталған құқықтың заңдылық конструкциясына жəне оның мемлекеттік меншік құқығы режиміндегі нақты орнын белгіледі, яғни «тұрақты мерзімі белгіленбеген жер пайдалану» құқығының, жер учаскесі мемлекет меншігінде бола отырып, мəміле мəні болып табылуы мемлекеттік меншік пен жеке меншік аралығының ажыратылу белгілерінің біртебірте жойылу қаупін туғызды жəне «тұрақты жер пайдалану» құқығының 1995-2000 жылдары субъектілерге тегін берілуі себебінен жер қатынастарының одан əрі жетілдіруінде кері əсерін тигізу қаупін туғызды. Осы себепті аталған Заңда мемлекеттік меншік пен жеке меншіктің нақты арақатынасы орнатылды. Тұрақты жер пайдаланудың осындай режимін белгілеудің дұрыс шешім екендігін осы заң қабылданғаннан соң жарты жылдан кейін қабылданған Ресей Федерациясының Жер кодексі де айқындады, яғни жер заңдары мейлінше ұқсас Ресей де тұрақты жер пайдалану құқығын тек мемлекеттік жер пайдаланушыларға тиесілігін белгіледі. Осы келтірілген өзгерістен басқа, «Жер туралы» заң шартты жер үлесі құқығына да елеулі өзгерістер енгізді, яғни шартты жер үлесін жалға беру мүкіндігі туралы бұрынғы «Жер туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығымен белгіленген норманы алып тастады жəне шартты жер үлесі иелерінің нақты құқықтарын белгіледі, оларды іске асыруда уақыттық шектеулер қойды.

Аталған шаралар экономиканың өтпелі кезеңдеріне тəн уақытша нормалардан арылуға жəне жер қатынастарын реттеуде қисынды жүйелілікті орнатуға мүмкіндік ашты деуге болады.

Шын мəнінде, «Жер туралы» заңның мақсаты мен мазмұны жағынан ауыл шаруашылығы жерлеріне жеке меншік құқығын енгізу алдындағы дайындық, өтпелі кезеңдерде жіберілген кейбір қателіктерді түзету болып табылды. Алайда осы заңмен бұрынғы жер заңдарының «нарықтық» нормаларын қайта қарау (мемлекеттік емес жер пайдаланушылардың тұрақты жер пайдалану құқығын ұзақ мерзімді жер пайдалану құқығымен алмастыру, шартты жер үлесі құқығына шектеулер  қою) мемлекеттік меншіктегі жерді тегін берілген тұрақты жер пайдалану құқығы мен шартты жер үлесі құқығы арқылы тұтастай жекешелендіріп алуға мүдделілердің көңілінен шықпады жəне бұл заңға қатысты олардың тарапынан қоғам арасында заң туралы теріс пікірлер қалыптастырды. Осылайша, «Жер туралы» заң екі жарым жылға жуық қана жұмыс істеді, бірақ өзіне қойылған(жоғарыда айтылғандар) біршама міндеттемелерді шешіп берді деп ойлаймын.

Араға біршама уақыт өткеннен соң, яғни 2003 жылы 20 маусымда, ұзақ уақыт саяси талқылаудан кейін, Қазақстан Республикасының Жер кодексі қабылданды. Аталған заң актісінің негізгі жаңалығы ол – жеке меншік құқығын ауыл шаруашылық жерлеріне де тарату арқылы жеке меншік құқығымен берілетін жерлердің ауқымының кеңейтілгендігі [6].

Бұл мəселенің саяси сипат алуының бірденбір себебі – ауыл шаруашылық жерлерінің еліміздің аумағының үштен бірінен көп жерлерді алып жатуы, байырғы халықтың көпшілігінің шөл жəне шөлейт аймақтарда орналасып, ал негізгі құнарлы егістік жерлердің қазақ халқы аз қоныстанған солтүстік өңірлерде орналасуы еді. Аталмыш кодекс нормаларында кері əсер тигізуі мүмкін мұндай мəселелердің алдын алуға бағытталған біршама нормалар қарастырылған (жерді жеке меншікке тек ақылы түрде беру, жекеге берілетін жер көлемдеріне шектеулер қою, жеке меншікте бола алмайтын жерлердің нақты тізбесі, жер аукциондары, т.б.). Шын мəнінде, кодекс бойынша бұған дейін қалыптасқан жеке меншік құқығындағы жер пайдалану құқығын заңдарда   белгілеген   нормаларға   сай  меншік құқығымен алмастыру заңдастырылды.

Қазақстан Республикасының жер заңдары, экономикада нарық қатынастары дамуына орай, негізінен, эволюциялық жолмен дамып келеді.

Жер төңірегіндегі түйткілді мəселелерді шешуге қазіргі таңда мəжілістегілер əзірлеген аталған жобаның қауқары қандай? Бұл сауалға жауап беру үшін де «Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне жер қатынастарын реттеу мəселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» аталатын заң жобасында қамтылған жаңалықтарға тоқталсақ.

Біріншіден, заң жобасында жерді резервке қалдыруға байланысты қатынастар бойынша құқықтық реттеудегі олқылықтарды жою нормалары  көзделеді.  Осы  мақсатта  Жер кодексі жаңа баппен толығады. Онда жерді резервте қалдырудың негіздері, тəртібі жəне мерзімдері айқындалып, жергілікті атқарушы органдардың осы бағыттағы құзыреті қайта нақтыланады. Яғни жаңа бапқа сəйкес, жерді резервке алу үшін жергілікті атқарушы органдарға арнайы құқық беріледі. Бұдан бөлек нарықтық тетіктер ескеріліп, елді мекендер аумақтарын бағалай отырып, жерді аймақтарға бөлу мəселелері де ретке келтірілетін болады.

Екіншіден, ауыл шаруашылығы мақсатына арналған жер учаскелерін шетелдіктер мен азаматтығы жоқ адамдарға жалға беру мəселесі бойынша бірқатар нақты шектеулер енгізіледі. Атап айтқанда, осы санаттағы тұлғаларға ауылшаруашылығы мақсатындағы жерлерді беру тек облыстық атқарушы органның жер қатынастары жөніндегі орталық уəкілетті органнан келісімін алғаннан соң ғана жүзеге асырылатын болады. Бұған дейінгі қолданыстағы заңнамада шетелдіктерге жерді жалға беру мəселесін аудандық немесе ауылдық мəслихаттар өзара ақылдасып отырып-ақ шеше беретін еді. Сонымен қатар заң жобасындағы тағы бір норма бойынша шетелдіктерге қойылатын дəл осындай шектеулерді жарғылық капиталындағы шетелдіктердің, азаматтығы жоқ адамдардың, шетелдік заңды тұлғалардың үлесі 50  пайыздан асатын қазақстандық заңды тұлғаларға да қолдану белгіленіп отыр. Бұған  қатысты  айтар болсақ, Жер кодексінде шетелдіктерге жер сатуға мүлдем рұқсат берілмейді. Ал ендігі күні бұл мəселе одан сайын қатая түседі. Шетелдіктер жалға алуына шектеулер қойылады», – дейді заң жобасына бастамашы болған Мəжіліс депутаты Тито Сыздықов [7].

Үшіншіден,  заң  жобасында  жеке  тұрғын үй салу үшін мемлекет тарапынан берілетін тегін жер  учаскелерімен  сауда-саттық жасауды болғызбау мақсатында да арнайы нормалар қамтылған. Бұл да – сыбайлас жемқорлықтың жолын кесуге арналған бап. Мəселен, баспана салуға мемлекеттен тегін жер алып, оны бірден сату, тегін берілген жерді саудаға салуды болдырмау əлгіндей учаскелерді игеру талаптарына байланысты жүргізіледі. Яғни, мемлекеттен үй салу үшін тегін жер телімін алған адам, оны тек пайдалану нысаны ретінде берілгеннен кейін ғана сата алады.

Төртіншіден, заң жобасында  Алматы   қаласында   ортақ   пайдалану   жерлерінде,көше  жиектерінде  ақылы   автотұрақтарды салу мəселелерін ұйымдастыру нормалары да енгізіліп отыр. Бұл да қоғам арасында көптен бері дауға айналған əрі құқықтық реттеуді аса қажет ететін норма болып табылады. Сонымен қатар облыстың, Астананың жəне республикалық маңызы бар қаланың аумағындағы жерді басқа облысқа, Астанаға жəне республикалық маңызы бар кез келген қалаға ұзақ мерзімді пайдалануға беруде Үкіметтің құзыреттері нақтыланды.

Халқымыз Елбасымыздың жолдауларын жыл сайын асыға күтеді. Себебі Елбасымыздың жолдаулары ел дамуының бағыт-бағдарларын, басымдылықпен мəн берілетін мəселелерін айқындап, алға жаңа міндеттер қояды жəне болашаққа үлкен жол сілтейді. Президентіміз, Ұлт көшбасшысы – Н.Ə. Назарбаевтың өз Жолдауында, жер реформасын жүзеге асыру барысында оның қоғам дамуына қатысты рөлін бағалай  келе Жер  табиғи  байлықтармен  жəне жылжымайтын мүлікпен қатар экономиканы көтеріп тұрған жағдайлардың бірі болып табылады деп атап кеткен болатын. Елімізде жер қатынастарын жаңа заман талаптары негізінде айқындап, тұрақтандыруға бағытталған, жер байлығымызды ел байлығымызға айналдырудың маңызды  мəселелерін  шешуге  бағытталған жер заңнамасы қалыптасты. Міне,  осы  тұста біз жердің өзіне тəн ерекшелігін, маңызы мен мəртебесін қатаң есте ұстауымыз қажет.

Қазіргі таңда нарықтық қатынастардың дамуы, жер пайдалану құқығының артуы, экологиялық жағдайдың шиеленісуі, сонымен қатар күннен-күнге жер дауларының көптеп кездесуіне байланысты жерді пайдалану мен оны құқықтық қорғау саласындағы заңдарды реформалау барысы əлі де жалғасын табуда. Əрине, қоғам дамыған сайын мемлекеттің заңдары да заман талабына сай əзірленіп, реформалануы тиіс.

Əдебиеттер

1. Қазақстан Республикасының Конституциясы. www.krgdvd.kz/files/zan/zandoc
2. Стамқұлов Ə.С., Стамқұлова Г.Ə. Қазақстан Республикасының жер құқығы: оқу құралы. – Алматы: Заң əдебиетi,
3. «Жер реформасы туралы» Қазақстан Республикасының Заңы. – Алматы,
4. «Жер туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығы, Заң күші бар. – Алматы: Қаржықаражат,
5. Қазақстан Республикасының «Жер туралы» Заңы. – Астана: Сары-Арқа,
6. Қазақстан Республикасының Жер кодексі. – Астана: Сары арқа,
7. Интернет желісі // сайт: www.nauka-zan.kz