Демократияландыру процесіндегі жергілікті өзін-өзі басқару

Мақалада демократияландыру процесіндегі жергілікті өзін-өзі басқару қарастырылған. Тақырып өзектілігі еліміздегі жергілікті өзін-өзі басқару институтының жетілмеуімен және оны белсендіру үшін өткізілетін заңнамалық өзгерістер нәтижесіздігімен себептеледі, бұл жергілікті халықты басқаруға тартумен жергілікті мемлекеттік басқарудың тиімді экономикалық тетігін ғылыми іздеуді талап етеді.

Қазақстан қоғамын демократияландырудың басым бағыттардың бірі - жергілікті мемлекеттік басқаруды реформалау болып табылады. Алайда оның ішіндегі маңызды сала - жергілікті өзін-өзі басқару (ЖӨӨБ) республикадағы ең аз дамыған демократиялық институт. ЖӨӨБ мәселелерін шешу Қазақстандағы демократияны дамытудың маңызды шарты:

1. саяси тұрғыда ЖӨӨБ аумақтық қауымдастық мүшелері өздерінің ортақ істерін басқаруға және мұны сайланбалы және басқа да өздері құрған органдар арқылы жүзеге асыруға мүмкіндік береді;
2. ЖӨӨБ демократиялық құқықты мемлекеттің тағы да бір бастауы - биліктің горизонтальды бөлінісімен қатар вертикальды жіктелу принципін жүзеге асырумен де тығыз байланысты;
3. ЖӨӨБ институттары арқылы аумақтық қауымдастықтар құрушы азаматтардың муниципалды меншікті халықтық иелену мен пайдалануға қатысты құқықтары жүзеге асады;
4. белгілі бір әлеуметтік топтардың мүддесін көздеуші саяси партиялар мен қоғамдық қауымдастықтарға қарағанда ЖӨӨБ-дың өзіндік ерекшелігі бар, ол бір территориялық бірлік ауқымында тұратын барша азаматтарды саяси көзқарастарына, дүниетанымына, әл-ауқатына қарамастан қамтып, топтастырады;
5. ЖӨӨБ елдің қоғамдық-саяси өмірінде ықпалдастырушылық роль атқарады. Жергілікті қауымдастықтар объективті түрде мемлекеттің бірлігі мен тұтастығына мүдделі, себебі мемлекет оның мәртебесіне кепілдік беруші, әлеуметтік бағамдарды белгілі бір деңгейде ұстаушы болып табылады;
6. ЖӨӨБ азаматтардың мемлекеттік басқару ісіне қатысуына мүмкіндік береді. Аазматтар шешім қабылдау мен басқаруға қатысып қана қоймай, жергілікті жерлердегі мемлекеттік органдардың қызметіне бақылау да жасайды [1, 139б.].

Басқаша айтсақ, ЖӨӨБ белгілі бір дәрежеде мемлекеттік биліктің жалғасы, бірақ та ол жергілікті жалықтың қатысуымен жүзеге асатындықтан, табиғаты жағынан қоғамдық. Сәйкесінше, ЖӨӨБ органдары екі қырлы қызмет атқарады - бірі мемлекеттік, екіншісі мемлекеттік емес.

Осыған орай ЖӨӨБ институттарын құру Қазақстан халқының саяси және экономикалық белсенді бөлігінің жергілікті жерлердегі реформаларды жүргізуге қосылуына мүмкіндік берер еді деген пікірлердің жаны бар екені даусыз [2, 9б.].

Өкінішке орай, бізде пәтер иелерінің кооперативі (КСК) мен аймақтық өзін-өзі басқару комитеттерінен басқа оның субъектілерін қалыптастыру мен дамыту тәжірибесі жоқ. ЖӨӨБ мәселелерімен айналысатын арнайы орган да жоқ. Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктерді ара-жігін ашу мен бюджетаралық қатынастарды жетілдіру жөніндегі үкіметтік комиссияның қызметі негізінен жергілікті мемлекеттік басқару проблемаларын шешеуге бағытталған.

Жергілікті мемлекеттік атқарушы билік пен ЖӨӨБ-ды бір-бірімен шатастыруға әсте болмайды. Қазақстанда әкімияттар жергілікті атқарушы билік институттары болып есептеледі. әкім - ең алдымен мемлекеттік қызметші, тіптен оның саяси қызметшілік өкілетті бар. Ол жергілікті мемлекеттік атқарушы билікке басшылық етуші және жергілікті м?нге ие міндеттерді шешуші саяси тұлға, және сонымен қатар ол орталық биліктің атынан өкілдік етуші.

Бүгінгі таңда жас тәуелсіз мемлекетте жергіліктік басқарудың қажетті ұйымдастырушылық негізі қалыптасты. Осы кезеңде жергілікті мемлекеттік басқару жүйесінде жүргізілген терең өзгерістер арқасында республикада алғашқы жергілікті өзін-өзі басқару институттары қызмет ете бастады және әлемдік тәрбие мен Қазақстанның ерекшелігін ескеретіндей өзіндік жергілікті басқарудың ұлттық моделі іздестіріле басталғаны жөнінде де айтуға болады.

Сонымен, тәуелсіздік алғаннан кейін алғашқы жылдары Қазақстан алдында көптеген мақсаттар тұрды. Олардың ішінде, ұлттық мүдде негізінде жаңа мемлекеттің негізднрін қалау, елдің тәуелсіздігін нығайту, территориялық біртұтастықты сақтап қалу және т.б. секілді мақсаттар басым болды. Осы кезеңде қолданылған мемлекеттік билікті орталақтандыру шарасы орынды еді. Алайда қазіргі кезде биліктің белгілі дәрежеден тым артық орталақтандырылуы елдің оңды демократиялық саяси дамуына кедергі келтіріп отырды. Бұл ретте басқарудың аумақтық құрылымының өзгертілуі және оны жан-жақты орталықсыздандыру плюралистік демократияны құру және азаматтық қоғам құрылысының үрдісіндегі маңызды мақсат деп қарастырылады.

Өркениетті тәуелсіз Қазақстанның саяси дамуының осы кезеңінде жергілікті мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және демократияландыру проблемасы алдыңғы қатарға қойылды. әрине, орталықсыздандыру үрдістері дамуын толық айқындылықпен шешудегі негізгі толғақты мәселелердің шоғыры реформаларды шешу және іске асырудағы екпіннің макро деңгейден микро деңгейге ауысуымен байланысты.

Орталықсыздандыру және демократияландыру үрдістерінің байланысы жөнінде әлемдік компаративистикада саналуан көзқарастар бар. Белгілі теоретик Д.Рондинелли өз еңбектерінде орталықсыздандыру дегеніміз билік пен өкілеттіктерді басқару жүйесіндегі ірі бөлімшелерінен бұдан да кіші ұяшықтарға табыстау болып табылады, ал жекеленген азамат оның ең кіші ұяшығы болып табылады деп жазады. Мемлекеттің мүлтіксіз өктемдігіне қарама- қарсы азаматтық қоғамға өту әлеуеті ретінде, жұртшылық пен жеке тұлға рөлі артуының әлеуетті мүмкіндіктері осымен түсіндіріледі.

Д.Рондинеллидің бұл теориясына келіспеушілік білдіргендер де бар, атап айтқанда, Н.Мак Гинн мен С.Стрит орталықсыздандыру дегенбақылауды мүдделі адамдардың бір тобынан оны үкіметтік машина ішіндегі келесі топқа табыстау үрдісі ғана болып табылады және жекеленген азаматтың мемлекетке ықпал ету шамасына ешбір әсер етпейді деп есптейді.

Осы дауда орталықсыздандыру жүзеге асыру формалары принципті екендігі ақиқат. Оларды қандай құндылықтарға артықшылық беретініне қарай айыруға болады: билік өкілеттіктерін құқықтық үлестіру, көрсетілетін қызметтердің сапасы немесе қолда бар қорларды тиімді пайдалану.

Қандай болмасын елдегі орталықсыздандыру мәнен түсіну үшін профессор Брэем енгізген анықтамаларды қолданған өте қолайлы: билікті бөлшектеу - жеке бір атқарымдарды жергілікті мемлекеттік органдарға немесе аумаұтық бөлімшелерге табыстау, бұл жерде орталық уысынан билік өкілеттіктерін шығармайды, орталық тек орнын ауыстырады (кей кездерде бұл, шеткері аудандарды бақылаудың күшейтілуіне әкеп соқтырады); орталық үкімет ведомствосының шеңберінде орталықтың ұлттық-аумақтық бөлімшелерге шешімдер қабылдау құқығын табыстауы; және соңында, орталықта тек үйлестіру, ақпарат жинау және онымен алмасу атқарымдары ғана сақталып қалып, орталық үкіметтің кейбір міндеттерін жартылай мемлекеттік ведомстволарға тапсыру.

Сонымен бірге, біздің ойымызша, Қазақстан Республикасының мемлекеттік билік органдарының орталыққа тәуелділігін азайту үрдісін бүгінгі таңда көкей кесті ету заңдылы. Себебі тап қазір, Қазақстан Республикасында мемлекетті дамытуда сапалы ілгерілеулер бар және бұл қазақстандық қоғамының өмірлік іс-әрекетінің барлық салаларындағы елеулі өзгерістерге әкеп соқтырды. Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаев Қазақстан халқына арнаған Жолдауында (2004ж.) мемлекеттік басқару жүйесін қалыптастыру стратегиясының негізгі принциптерінің бірі мемлекеттік атқарымдардың орталықтан аймақтарға берілуі деп белгіленгені кездейсоқтық емес. Қазақстан Республикасының осы даму кезеңінде билік органдарының орталыққа тәуелділігін н?тижелі азайтуға қажетті саяси, әлеуметтік мәдени, экономикалық, рухани және т.б. секілді басқа да алғышарттары бар деп сеніммен айтуға болады. әлеуметтік-экономикалық қайта құрулардың нәтижелері бойынша, Қазақстан Республикасы тек Орталық-Азиялық аумақта орналасқан елдердің ішінде ғана емес, ТМД-ға енген басқа да кейбір мемлекеттердің ішінде жетекші мемлекет болып табылады. Билік органдарын орталықсыздандыру үрдісінің заңдылығы, жүйені жаңарту кезеңінде болып өткен сапалы ілгерілеулермен анықталады.

Сондықтан, тиімді орталықсыздандыру теориясы негізінде билік органдарын орталықсыздандыру үрдісі қоғамда белгілі бір сандық өзгерістер жүргізілгенде ғана, мемлекетік билік жүйесінің өзгеру нәтижесінде, биліктер бөлінгенде, қоғам демократияландырылған кезде, тұрғындар саяси- құқық пен бостандыққа қол жеткізген кезде, жеке меншікті енгізу, мемлекет иелігінен алу және жекешелендіру үрдісінде, әсіресе тым орталықтандырылған тоталитарлық мемлекет ыдыраған кезде ғана мүмкін деп тұжырым жасауға болады.

Бүгінгі таңда, билік органдарын орталықсыздандыру үшін негіз бола алатын, қазақстандық қоғам өміріндегі әлеуметтік- экономикалық, құқықтық, мэдени салаларында көптеген алғышарттар пайда болды. Жергілікті мемлекеттік басқару орталықсыздандыру және демократияландыру үрдісін талдау келесі заңдылықтарды айқындауға мүмкіндік береді:

• - біріншіден, тұрғындардың үлкен тобы сайлау органдары арқылы басқару мәселелеріне тікелей қатысу немесе жергілікті сайлау арқылы және өкімет қызметіне қадала бақылау арқылы - жанамалай қатысу мүмкіндігін алады;
• - екіншіден, төменгі деңгейлерде, жалпы мемлекеттік дәрежедегі саясатқа қатысу үшін қажетті саяси дағдылар мен атқарымдарды игере алатын, жаңа бетке ұстарлардың-элитаныңпайда болуына мүмкіндік береді;
• - үшіншіден, төмен тұрған басқару органдары белгілі бір дәрежеде орталық билікке қатысты тепе- теңдік немесе тежеуіш ретінде қызмет етеді;
• - төртіншіден, орталықсыздандыру жергілікті және аумақтарда қызмет етіп жүрген жетекшілердің жергілікті және аймақтық экономикалық және әлеуметтік даму үрдісіне тартылуын жігерлендіреді;
• - бесіншіден, өкілеттіктерді жергілікті билік органдарына табыстау орталықтағы шиеленісті болдырмауға көмектеседі.

Қазақстан Республикаснда мемлекеттік басқару жүйесін жедел түрде либералдау туралы ?ңгіме жүргізу тіпті мүмкін емес. Батыс компаративистері орталықтың мықты тұрғысын, елдің тұрақтылығы мен ?кономикалық шоғырлануы және аумақтардың экономикалық дербестігін-табиғи немесе жасанды құрылған табысты орталықсыздандырудың басты алғышарттары деп атайды. Бұл, мемлекеттік басқарудың орталық және жергілікті органдарының тиімді теңсіздігін іздестіруі сөзге тиек болғанын көрсетеді.

Көптеген демократиялық мемлекеттердің саяси тәжірибесі көрсеткендей, барлық елдерде дерлік орталықсыздандыру бағытындағы реформаларға жасаған алғашқы тәжірибелік қадамдары, оның келешегі жайында ой салғанда эйфория туғызған. Жергілікті билік органдары рөлінің арта түсуі жергілікті деңгейде дербестік пен өзін-өзі басқаруды қамсыздандыруға аса ниетті болғандығы және тұрғылықты халық пен жалпы жергілікті тұрмыс рөліне берілетін маңыздылығында бой көтеретін басты өктемдік (императив) болып отыр. Бұл құбылыстар орталықсыздандыру мақсатында реформаларға дем бергенімен, сонымен бірге орталықсыздандырудың әлеуетті игіліктеріне қатысты бір талай шындыққа жанаспайтын үміт туғызады.

Сонымен қатар, орталықсыздандыру мемлекет рөлінің әлсіреуінің синоним сөзі болып саналады деген еместігін атап өту қажет. Керісінше, ол оның маңызды қызметтерін дамыта түседі, бүкіл қоғамның жай-күйіне жауапкершілігін көтеруге, мемлекеттің табысты дамуына және ел азаматтарының тұрмыс жағдайын жақсартуға мүмкіндік жасайды.

Біздің ойымызша, Қазақстан Республикасында мемлекеттік басқару жүйесін табысты либералдандыру үшін объективті алғышарттарды (экономиканың дамуы, аумақтар дербестігінің ұлғаюы) қалыптастыру және нығайту қажет. Алдымен, елді аймақтарда әлеуметтік, экономикалық, мәдени және басқа да теңелулерге қатысты жұмыс жүргізу керек, бұл Қазақстан Республикасы сияқты жер көлемі кең және аумақтары әр қилы дамыған елді мекенге өзекті мәселе. Қазақстанның жалпы аумақтық даму күйі аса тұрақты және бірқалыпты емес екендігін атап өту керек. Сан қилы тұрғыдан алып қарағанда аудандармен облыстарда қалыптасып келе жатқан жағдайлары, дәстүрлері мен серпіндік бағыттарын үнемі ауыстырыла отырып, тек экономикалық қана емес, уақыттық өлшемде де өсіп- даму үстінде. Теңелту және басқа да мақсаттарға қол жеткізу бұрынғыдан бетер белсенді, үдемелі, келісімді және жаңашылдық әдістерді қолдану арқылы мүмкін болады.

Сондай-ақ, қазіргі даму сатысында Қазақстан Республикасында биліктің экономикалық және әлеуметтік жағдайға ықпал ететін өте мықты әкімшілік тетігі қолда тұр.

Қазақстан Республикасы Конституциясының 3 бабындағы 4 тармаққа сай "республикада мемлекеттік билік біртұтас, ол конституция мен заңдар негізінде заң шығарушы, атқарушы және сот тармақтарына бөліну, олардың тежемелік әрі тепе- теңдік жүйесін пайдалану арқылы, өзара іс-қимыл жасау принципіне сәйкес жүзеге асырылады" [3, 40б.].

Биліктің біртұтастығы тек атқарушы ғана емес, өкілдік және сот органдарының да бірегей жүйесін білдіреді. Бірақ ЖӨӨБ биліктің бірегей жүйесіне кірмейді, өйткені конституциямыздың 89 бабында: елімізде жергілікті маңызы бар мәселелерді тұрғын халықтың өзі шешуін қамтамасыз ететін ЖӨӨБ танылатындығы; оны тұрғы халық тікелей сайлау жолымен, сондай-ақ халық топтары жинақы тұратын аумақты қамтитын селолық және қалалық жергілікті қауымдастықтардағы сайланбалы және басқа ЖӨӨБ органдары арқылы жүзеге асыратыны; және ең бастысы: ЖӨӨБ органдарын ұйымдастыру мен олардың қызмет тәртібін заңмен белгіленген шекте азаматтардың өздері белгілейді [3, 40б.].

Ал 2007 жылғы 21 мамырда № 254-ІІІ ҚР Заңымен Конституцияға демократиялық сипаттағы өзгертулер мен толықтырулар енгізілген соң бұл бапта ЖӨӨБ- ды тұрғын халық тікелей жүзеге асырады, сондай-ақ ол мәслихаттар және халық топтары жинақы тұратын аумақтарды қамтитын жергілікті қоғамдастықтардағы басқа да ЖӨӨБ органдары арқылы жүзеге асырылады" деген тармақ пайда болды [4, 2б.].

1995 жылдан бастап жергілікті өзін-өзі басқаруға қатысты бірнеше заң жобалары ұсынылғанымен, олар объективті қажеттіліктерге сай емес еді.

1997 жылғы "Жергілікті мемлекеттік басқару мен жергілікті өзін-өзі басқару" заң жобасы да осының кебін киді. 2000 жылғы аталған заңның жаңа нұсқасы, сонымен қатар Парламенттің бір топ депутаты ?зірлеген балама жобасы да қарастырылғанымен, бұл жолы да сәтсіз болды. Оған басқарудың түрлі деңгейлері арасындағы өкілеттіктердің ара-жігінің болмауы мен азаматтық қоғамның жергілікті деңгейдегі дамымауы себеп болды.

Бүгін жоғарыда аталған идеяны жүзеге асыруға қажетті жағдайлар жасалуда. Заңнамалық деңгейде мемлекеттік билік органдары жүйесіндегі өкілеттіктердің ара-жігін ашуға байланысты мәселелердің біршамасы шешілген. Кезең-кезеңімен іске асырылатын әкімшілік реформа Қазақстандағы ЖӨӨБ жүйесі туралы конституциялық нормаларды өмірге енгізуге мүмкіндік беретін барлық алғышарттарды жасауда.

Салыстыра кетейік: Рефей Федерациясы Конституциясындағы 3-бап халық елдің егемендігі мен биліктің қайнар көзі ретінде "өздерінің билігін тікелей, сондай-ақ мемлекеттік билік органдары мен ЖӨӨБ органдары арқылы жүзеге асырады" деп бекітеді [5, 4б.].

Ресейлік зерттеушілер бұл баптың қисынды тұжырымдалғанын атап көрсетеді, себебі мұнда өзін- өзі басқару табиғатының екі қырлылығы - мемлекеттің де, азаматтық қоғамның да элементі екендігі анық көрсетілген.

Бір жағынан ол түрлі мемлекеттік құрылымдармен тікелей байланысты, ал екінші жағынан - елдегі әлеуметтің даму деңгейі мен азаматтардың өзіндік ұйымдаса алу мүмкіндігін көрсететін қоғамдық институт болып табылады [6, 48б.].

Бірақ бұл нормалардың айырмашылықтары мынада: Қазақстан унитарлы мемлекет те, Ресей федеративті. Біз бұл тұрғыда Қазақстан жағдайында нақ осы унитаризм басқарушылық, құқықтық, әлеуметтік-экономикалық жүйелердің бірлігін қамтамасыз етуші, Сәйкесінше, жанжалдардың болмауына, жүзеге асырылатын реформалардыңмақсаттылығы мен табыстылығына қол жетіп отыр, мемлекеттің тұрақтылығы мен мықтылығының кепілі болып табылады деген әріптестеріміздің пікірін толық қолдаймыз [7, 86б.].

Дегенмен унитаризм ЖӨӨБ принципімен толық сәйкесе алады, аймақтардың белгілі бір деңгейдегі әлеуметтік-экономикалық дербестігі мен жергілікті органдардың өз аумағындағы мәселелерді шешуде жауапкершілігінің болуы оған қайшы келмейді.

Мемлекеттік билік және басқару деңгейлері арасында құзіретті бөлудің анағұрлым жалпы принциптері орталықтың қарамығында азаматтардың құқықтары мен еркіндігін қорғауға, жалпы қоғам мүддесіне байланысты мәселелердің болуын білдіреді. Жергілікті мемлекеттік басқарудың қарауына жекелік сипаты, бірақ, орталық кепілдеген принциптерді жузеге асырудыңнақты формаларының маңыздылығы жағынан кем емес мәселелер де жатады.

Жергілікті өзін-өзі басқару деңгейі құқық пен еркіндіктен туындайтын, жалпы ұлттық және аймақтық деңгейде бекітілген қызметтерді халыққа ұсынуға бағытталған. Жергілікті өзін-өзі басқаруды заңдық реттеу туралы мәселеге қатысты алсақ, ең алдымен, орталық осы институттың дамуына, оның саяси, құқықтық, экономикалық, әлеуметтік және басқа да қамсыздандырылуына кепіл беруі қажет.

"Өзін-өзі басқарудың Европалық хартиясы" ЖӨӨБды жергілікті билік органдарының өз құрамын анықтауға және қолданыстағы заңнамамен бекітілген шекте жергілікті халықтың мүддесіне сай басқаруды жүзеге асыруға құқығы мен мүмкіндігі болуы деп анықтайды [8, 3б.]. Ал ресейлік энциклопедистер ЖӨӨБ-ды жалпы елді басқаруға бағытталған мемлекеттік басқару жүйесіне енетін жергілікті басқарудың бір түрі және мүмкін бір формасы деп түсіндіреді [9, 47б.].

Л.В. Сморгуновтың жетекшілігімен "Мемлекеттік басқару және саясат" атты тақырыпта зерттеумен айналысқан бір топ ресейлік ғалым саяси тәжірибеде ЖӨӨБ туралы қалыптасқан бірнеше тұжырымдаманы ашып көрсетеді [10, 344б.]:

1. еркін қауымдастық теориясы негізінде ЖӨӨБ органдарының қызметін мемлекеттік басқаруға қарсы қою оның шаруашылық саласындағы дербестігін көздейтін қоғамдық іс ретінде қарастырды;
2. ЖӨӨБ мемлекеттік теориясы оған белгілі бір автономия беруді мойындап, мемлекеттік істерді басқару барысында орталық үкімет пен жергілікті билік арасындағы міндеттердің ара-жігін ашып алу қажеттілігін қойды. Соның арқасында ХІХ ғ. еуропалық елдерде ЖӨӨБ мемлекеттік жергілікті басқаруды ұйымдастырудың түріне айналып, оның қызметін мемлекеттік шенеуніктер емес, сайланбалы органдар мен жеке тұлғалар атқарды. Бұл модель ХХ ғ. ортасына дейін қолданылды, тек КСРО-да ғана жергілікті органдар мемлекеттік билік құрамында болды.
3. ХХ ғ. екінші жартысында локалистік тұжырымдама қалыптасты, оның негізінде либералды демократия идеялары жатыр. Мұнда ЖӨӨБ саяси демократияның маңызды институты ретінде қарастырылды. Күшті де көп тармақты ЖӨӨБ өмір сүру мүмкіндігі билік бөлінісінің қажеттігімен, шешімдер қабылдау процесіне мүмкіндігінше көп адам тартумен анықталды.

Биліктің локальді сипатта болуы муниципалды қызметкерлердің икемділігін шапшаңдатады, жергілікті ресурстардың сол аумақтағы мұқтаждықтармен үйлесім табуына мүмкіндік береді.

1. қоғамдық таңдау тұжырымдамасы - ЖӨӨБ тиімділігін арттыру үшін екі реформа жүргізу қажеттігін көрсетеді: біріншісі - орталық билік ЖӨӨБ органдарына сыртқы байланыстар жасауды жақсартуды "жоғарыдан таңады". Жеке сектормен байланысқа түсудегі жергілікті биліктің ашық болуы олардың қызметінің мөлдірлігін қамтамасыз етеді. Екінші реформа - бюрократияны бөлшектеу, яғни ЖӨӨБ жүйесінің ірі әрі тиімсіз ұйымдары тұрғылықты халықтың түрлі топтарының сан-қилы мүдделерін, мұқтаждықтарын қанағаттандырушы ондаған ұсақ органдармен алмастырылуы қажет. Бақылау жасаудағы монополияның болмауы жергілікті бюрократия ішінде бәсекелестік туғызып, нәтижесінде қоғамдық бақылау мен таңдаудың күшеюіне алып келеді.
2. Дуалистік мемлекет тұжырымдамасы ЖӨӨБ мемлекеттік басқару аппаратының жергілікті бұтағы ретінде қарастырады. Тұжырымдама мемлекеттің маңызды екі қызметіне - әлеуметтік инвестициялау мен әлеуметтік тұтынуға негізделген. әлеуметтік инвестициялау саясатының мақсаты жеке фирмалардың табытылығын қолдау арқылы тауарларды өндіру мен қызмет көрсетуді сақтау. Мемлекет өндірушілерді басты материалдармен (шикізат, электр қуаты т.б.), инфрақұрылыммен (көлік-коммуникация т.б.) қамтамасыз етеді, несие беру, салықты азайту арқылы қолдау жасайды.

әлеуметтік тұтыну саясаты болса нарықтық қатынастар арқылы жүзеге аспайтын, халықтың түрлі әлжуаз топтарының тұтынушылық мұқтаждықтарын өтеуге бағытталады. Ол негізінен зейнетақы, өтемақы, жәрдемақы төлеу, білім беру мен денсаулық сақтаудың тегін түрлеріне кепілдік жасау, арзан тұрғын үймен қамтамасыз ету арқылы жүзеге асады.

Алғашқы қызмет түрі орталық билік деңгейінде шешілсе, соңғысы муниципалиттер деңгейінде шешімін табуы тиіс. Сондықтан да ЖӨӨБ басты қызметі тұрғылықты халықтың әл-ауқатын жақсарту, әлеуметтік тұтыну мәселесімен анықталады.

әлеуметтік қатынастар теориясында ЖӨӨБ екі тарапты өкілдік ролін атқарады. Бір жағынан ол жергілікті территорияның мүддесін білдіре отырып, сонымен бір мезгілде жалпыұлттық деңгейде анықталған саяси курстың жүзеге асуына да жауап береді. Бір жағынан жалпыұлттық саясатты қолдай отырып, жергілікті билік оларды қоғам үшін қажет және ?ділетті деп түсініп, аймақтарда орындайды. Екінші жағынан жергілікті аймақ үшін өзекті мәселелерді шешуі тиіс.

Алайда бұлардан да өзге қарама-қарсы көзқарастар баршылық, оларға сүйенсек, ЖӨӨБ қоғамдық бастамашылық көрінісі, ол жергілікті проблемаларды шешудегі мемлекеттің ролін азайтуға бағытталады. Мұндай қарама-қайшы түсініктер мемлекет пен азаматтық қоғамды бір-біріне антогонистік қарсы қоюшы стереотиптен туындаса керек, соған орай олар шартты әрі жасанды, бүгінгі күн талаптарына жауап бере алмайды. Осы жерде Т.Янссонның қисынды тұжырымы даулы көзқарастарға нүкте қояды деп ойлаймыз. Ол азаматтық қоғамның өмір сүруін үштағанды өзара байланыс пен іс-әрекет түрінде негіздейді: бір бұрышында - мемлекет, екіншісінде - жеке, әлеуметтік және ерікті салаларда қызмет ететін қоғамдық бірлестіктер, үшінші бұрышында - бір мезгілде әрі мемлекеттік, әрі қоғамдық саланың институты болып саналатын ЖӨӨБ тұр [11, 6б.].

ЖӨӨБ-ға мемлекет тарапынан көп қамқорлық жасалып, жоғарыда таңылса, онда төменнен туындайтын бастамашылық төмендейді, азаматтардың саяси қатысуының демократиялық принциптері шайқалады, қоғамның өзін-өзі ұйымдастыруы мен өзін-өзі басқаруына күм?нмен қараушылық ретінде көрінеді. Ал мемлекет тарапынан мүлдем қолдау жасалмаса онда ЖӨӨБ шынайы қызмет етуші әлеуметтік құбылыстан гөрі жалаң ұран түрінде қалуы ықтимал. Сондықтан да мемлекеттің бұл процеске қатысуы аса сезімталдықпен жүруі тиіс.

ЖӨӨБ-дың тіршілік етуі үшін ең алдымен экономикалық негіз болуы шарт, сарапшылар оған ең кем дегенде мыналарды кіргізеді:

1. жергілікті өзін-өзі басқаратын қауымдастықтың меншігі болуы тиіс;
2. мемлекет меншігіндегі бірақ ЖӨӨБ органына пайдалануға берілген мүліктердің болуы;
3. жергілікті қауымдастықтың мұң-мұқтажы мен қажеттіліктерін өтеуге қаджетті өзге де заңнамаға сай келетін меншіктерінің болуы;
4. жергілікті қаржы-қаражаттың болуы [12, 47б.].

ЖӨӨБ тиісінше билік өкілеттілігі мен қаржы ресурстарының болуы демократиялық процеске деген қоғамдық сенімді ұялатып, азаматтар үшін өздері құрған органның қызметі мен саясатына ықпал етуге шынайы мүкіндіктер берері һақ.

Осы мәселе 2006 жылғы ЖӨӨБ туралы заң жобасын талқылағанда да қиын түйінге айналды. Аталған заң жобасын мемлекеттік комиссия аясында парламентарийлер мен азаматтық қоғам өкілдері қызу да ұзақ талқылады.

Жергілікті мемлекеттік басқару мен ЖӨӨБ-дың өкілеттіктерінің ара-жігін, ролі мен қызметін, бюджеті мен материалдық-техникалық базасын айқындауға арналған көптеген өзгертулер мен толықтырулар енгізілді.

Өкілеттіктердің қайталанбауына қалай қол жеткізу басты мәселеге айналды. Заң жобасының нәтижесінде ЖӨӨБ органы - кеңес болып аталатын болды да, оны төраға басқарады деген ұйғарым жасалды. Кеңестерді қаржыландыру бес қайнар көзден жүзеге асырылатын болып шешілді: оның өкілеттілігіне тек жергілікті м?ндегі проблемаларды шешу (аулаларды абаттандыру, жасылдандыру, жол жөндеу және т.б.) кірді.

Алайда бұл жүйе бір мезетте жүзеге аспайды, Президент ұсынғандай, бастапқыда кеңестерді сайлау сынақ түрінде өтеді. Ал сынақ кезеңі екі-үш жылды қамтып, негізгі төрт мәселені:

1. ЖӨӨБ органдарына берілетін қызметтер мен өкілеттіктердің ара-жігін ашу;
2. оның экономикалық негізін қаржыландыру көздерін одан әрі айқындап, зерделеу;
3. ЖӨӨБ ішкі құрылымын тереңірек және ұтымды етіп ойластыру;
4. ЖӨӨБ органдары қызметінің тиімділігін қамтамасыз етуші механизмдерді анықтап алуға мүмкіндік береді.

Елімізде ЖӨӨБ кезең-кезеңімен ендіру туралы көзқарасты әріптесіміз А. Нүкенов те айтқан болатын. Ол бір кезеңнен екінші кезеңге өту қажеттілігін сол орган жұмысының н?тижелілігімен және жалпы азаматтық қоғамның дамуымен негіздей отырып, үш кезеңге бөледі: "Бірінші кезең. Бастапқыда ЖӨӨБ органы атқарушы биліктің өкілі - әкімді тежейтін тетік қызметін атқаруы қажет. Бұл (оны Кеңес деп атауға болады) елді мекеннің қалаулы, беделді азаматтарынан тұратын қоғамдық, яғни ақысыз қызмет ететін, 2-3 жылға сайланған орган. Аталмыш орган жергілікті көкейкесті мәселелерді көтеріп, оны әкімнің алдына қойып, шешуді талап етеді. Егерде атқарушы билік өкілінің жұмысы көпшілікті қанағаттандырмаса, оны Кеңес дауыс беру арқылы қызметінен босатуды жоғары атқарушы органдардан талап етеді. Және де бұл жерде ауыл, қала әкімін сайлау мүлде қажет емес. Екінші кезең. Халықтың демократиялық мәдениеті қалыптасып, оның экономикалық ахуалының жақсаруымен қатар өзін- өзі басқару жүйесі де белгілі өзгерістерге ұшырауы тиіс. Дәлірек айтқанда, аталған орган белгілі мәселелерді өзі дара шешуге құқық алуы қажет. Ол үшін заң жүзінде ЖӨӨБ органына нақты құзырлар беру керек. Үшінші кезең. Ол осы деңгейдегі шаруаларды шешуге толық дайын болған кезде, жергілікті елді мекендерде (төменгі деңгейде ғана) әкім институты жойылады, оның орнына Уәкіл - бұл Президент пен Үкіметтің, яғни мемлекеттің жергілікті орындағы өкілі... әкім институты халықтың көзінде нағыз билікпен ассоциацияланады. Ал уәкіл арқылы халықтың психология өзгеріп, биліктің бастауы өз қолында екенін, және де өздері сайлаған ЖӨӨБ органы арқылы сол билікті жүргізуге болатындығын түсінеді, адамның саяси еркі қалыптасады. Сондықтан да бұл мәселеде осындай технологияны қолдану дұрыс деп ойлаймыз" [13, 30б.].

ЖӨӨБ институты қызметінің келешегі мен тиімділігі көптеген факторларға тәуелді болмақ. әсіресе оның заңнамалық базасын жетілдіру міндеті тұр, қандай да болсын жаңалықты өмірге енгізудің машақаты көп болары белгілі. Ал ЖӨӨБ да билік, тек биліктің ерекше түрі - өзін-өзі ұйымдастыруға кең мүмкіндік алатын халықтың билігі, оларды ұйымдасу түрін мемлекет айқындайтындай қатаң нормативтер жоқ, ол билік сол муниципалдық құрылымның нақты проблемаларына бағытталады. Республикамыздағы ЖӨӨБ-дың аяғына тұруына кедергі болып отырған себептердің ішінде мемлекеттік билікті орталықсыздандыру процесінің аяғына дейін жүргізілмеуін, жергілікті биліктің тұрғылықты халық үшін жабық күйде қалуын, халықтың құқықтық және азаматтық мәдениетінің төмендігін атап өткен орынды. Біздегі ЖӨӨБ-ға мынадай ерекшеліктер тән:

1. ЖӨӨБ органдарының сандық және сапалық жағынан алғандағы өкілдік деңгейінің төмен болуы. П?тер иелерінің кооперативтері менаймақтық өзін- өзі басқару комиттерінен басқа ЖӨӨБ субъектілерін енгізу тәжірибесі Қазақстанда жоқ;
2. жергілікті атқарушы билік пен ЖӨӨБ органдарының іс-әрекеттері мен қарым- қатынастарының барлық қыр-сырын қамтитын, ара- жігін ашып, реттеп беретін заңнамалық негіз әлі жасалмаған.
3. ЖӨӨБ мәселелерімен арнайы айналысатын мемлекеттік орган жоқ. Өкімет жанындағы Мемлекеттік басқарудың түрлі деңгейлері арасындағы өкілеттіктерді ажырату мен бюджет аралық қатынастарды жетілдіру жөніндегі комитет тек жергілікті мемлекеттік басқарудың проблемаларын шешеді.

Осылайша, Қазақстанда ЖӨӨБ институтын кезең-кезеңімен енгізудің жолдарын анықтайтын ЖӨӨБ-дың бірегей тұжырымдамасы әлі жасалмаған. Елде жергілікті мемлекеттік органдардың кейбір өкілеттіктерін ЖӨӨБ институттарына қалай бөліп беру мәселесі, оны т?жірибеге енгізудің нақты мерзімі де айқындалмаған. Қысқасы, тұрғылықты халықтың мұң-мұқтажын жергілікті деңгейде шешуге қабілеті бар, шындап қызмет ететін ЖӨӨБ-дың қалыптасуы қиын түйінге айнылып, ол ұзаққа созылып бара жатыр. Кейбір зерттеушілер Қазақстанда ЖӨӨБ ендіру мен дамыту бағытында мынадай тәжірибелік ұсыныстар жасайды:

Аудандық және облыстық деңгейлердегі барлық БАҚ-на ЖӨӨБ-ға қатысы заңнама мен терминдерді түсіндіру мақсатында осы мәселемен айналысатын мамандар мен мемлекеттік билік өкілдерін тарта отырып, арнайы бағдарламалар мен рубрикалар ашуы қажет.

Бұл мемлекеттік органдар өкілдерінің жергілікті билікті ұйымдастыруға септігін тигізерлік ілімдерін жетілдіруіне, жергілікті қауымдастықтың әлеуетті мүшелері аталған мәселе бойынша танымдық ақпарат алып, қажетті түсінік қалыптастыруына ықпал етеді.

Жергілікті әкімшіліктер тұрғылықты халық арасында дайындық, ақпараттық және түсіндіру жұмыстарын жүргізу үшін қоғамдық бастамашылық негізде арнайы орталықтар ұйымдастыруы тиіс. Аталған жұмыстың тиімділігін арттыру үшін облыстық әкімиятар жүргізіп жатқан іс-шаралардың орындалуына бақылауды жүзеге асыруы керек. Қажет болған жағдайда теориялық мәселелер жөнінде көмек көрсеткен жөн.

Қазақстандағы ЖӨӨБ енгізудің бастамашылары орталық элита болғандықтан, дайындық кезеңіндегі мемлекеттік билік өкілдерінің қызметі жергілікті қауымдастықтардың қызметіне араласу, болмаса оған бақылау жасау деп қарастырылмауы керек, керісінше, бастаманы соңына дейін - сайлау өткізуге дейін жеткізуге атсалысу деп қарауымыз керек [14, 30б.].

Мәселені қорыта келе, жоғарыда айтылғандарға біздің қосарымыз: ауылдық деңгейдегі ЖӨӨБ өмірге ендірудің бірден-бір жолы - фермерлік шаруашылық негізінде жүруі тиіс. Фермерлік қожалықтың басында тұрған адам іскер к?сіпкер, оның ауыл ауқымында беделі де бар, д?стүрлік жағынан алсақ бұрынғы қазақ ауылындағы бай іспетті. Фермерлік қожалық ауылдың негізін құраса, онда жұмыс істейтін азаматтар сол ауылдың тұрғындары.

Фермерлік қожалықтың өз жері, техникасы, бюджеті т.б. бар. Ең бастысы мүдделері ортақ. Бұл жобаның Қазақстан үшін маңызы - тәуелсіздік жылдары тозып кеткен ауылдарды қайта жандандыруға кең мүмкіндік береді.

Тек мұндай қожалықтарды мемлекет әлеуметтік инвестициялау және әлеуметтік тұтыну саясаты арқылы жан-жақты қолдап, оларға қызмет көрсетуші машина-трактор кешендерін қалпына келтіру лазым, жалпы алғанда ауылшаруашылық кластерін дамыту қажет.

Ал аудандық деңгейде болса, ұсынылған төраға басқаратын кеңес арқылы ЖӨӨБ жүзеге асыруға болады, тек ол аудандық өкілдік орган болып есептелетін мәслихаттармен тізе қоса жұмыс істеуі шарт. Сонымен қатар, сол территориялық бірліктегі к?сіпкерлер мен бизнес өкілдерімен әріптестік қарым-қатынас орнату қажет.

Бұқаралық саясат ЖӨӨБ айнымас белгісі, ол азаматтық қоғамның тұрақты атрибуты ретінде ортақ қоғамдық игілік үшін азаматтардың аазматтармен жұмыс жасауын білдіреді. Бұл д?стүрлі саясаттағы үкімет немесе қандай да бір саясаткер жүзеге асыратын іс-әрекеттен мүлдем бөлек.

Бұқаралық саясатқа қатысушылар азаматтық қоғамның институционалдық негізін түзуші ерікті ассоциациялар мен азаматтық одақтарды құрып қана қоймай, билік жүйесін де өзгертеді. Саясат ұғымына азаматтар арқылы жүзеге асатын іс-әрекет деген жаңаша м?н мен мазмұн береді. Саясатты бұлайша түсіну біздің елімізде де азаматтардың өз болашақтарына бақылау жасауға қол жеткізуге бағытталған азаматтық іс-әрекетті туындатары анық, ал бұған халық билігі болып конституцияымызда бекіген демократияның тағыры тәуелді. Яғни, ЖӨӨБ негізінде басқару формасы түріндегі демократия жатыр деуімізге болады. Бұл мәселе күрделі құрылымы бар қазіргі Қазақстан үшін аса өзекті болып тұр. Өзіміздің ұлттық ерекшеліктерімізге сай келетін ЖӨӨБ одан әрі дамыту күн тәртібіндегі мәселе.

Пайдаланылған әдебиеттер тізімі:

1. Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление: актуальные проблемы. -М., 1999. - С. 139-143.
2. Досмагамбетова Г. Местное самоуправление как субъект политики реформирования казахстанского общества // Саясат. -2006. -№ 8. -С. 9.
3. Қазақстан Республикасы Конституциясы. (ҚР 1998 жылғы 7 қазандағы № 284-І, 2007 жылғы 21 мамырдағы № 254-ІІІ Заңдарымен енгізілген өзгертулер және толықтырулармен). -Алматы: Юрист, 2007. -40 бет.
4. "Қазақстан Республикасының Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" ҚР Заңы. 2007 жылғы 21 мамыр. № 254-ІІІ // Егемен Қазақстан. 2007 жылғы 22 мамыр. - № 132-135. 1-2 бб.
5. Конституция Российской Федерации. -М., 2002. -С. 4.
6. Витюк В.В. Состав и структура гражданского общества как особый сферы социума / Гражданское общество: теория, история, современность. -М., 1999. -С. 48-49.
7. Донаков Т.С. Некоторые проблемы правовой природы и организации местной исполнительной власти Республики Казахстан // Казахстан-Спектр. - № 3(21). -2002. -С. 86.
8. Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы (Отв. ред.В.В.Маклакова). -М.: ИНИОН, 1993. -С. 3. -П. 1.
9. Соловьев А.А. Местное самоуправление / Федерализм: Энциклопедия. -М., 2000. -С. 47.
10. Государственное управление и политика. (Под ред. Л.В. Сморгунова). -Спб., 2002. -С. 344.
11. Янссон Т. Гражданское общество на европейском Севере. -Спб., 1996. -С. 6.
12. Таранов А.А. Муниципальное право Республики Казахстан. - Алматы, 1999. -С. 47.
13. Нүкенов А. Жергілікті басқаруды жетілдіру мәселелері // Саясат. - 2003. -№ 7. -30-31 бб.
14. Досмагамбетова Г. Институциональное становление и перспективы развития местного самоуправления в Казахстане // Саясат. - 2006. -№ 6. - С. 30.