Əлемнің тəуелсіз мемлекеттерінің қатарынан орнықты орнын тауып отырған елімізде əлі де бол са шешімін табуды қажет етіп тұрған мəселелер баршылық. Қаланың құқықтық мəртебесі туралы мəселе — осындай күрделі ойдың бірі. Оның шешімі қаланың елдің өзге де əкімшілікаумақтық бірліктері арасындағы рөлін, қала мəртебесін құқықтық реттеудің тікелей немесе жанама негіздерін, қаланы басқару механизмін жəне қаланың əкімшілік, ғылымиэкономикалық орталық ретіндегі рөлін анықтау мəселелері шешілгенде табылады.
Қала мəселесі əлеуметтікэкономикалық, құқықтық, архитектурақұрылыстық, демографиялық, географиялық, экологиялық, статистикалық жəне тағы басқа сипаттағы кешенді мəселелерді қамтиды. Олар əр түрлі ғылымның зерттеу объектісін құрайды. Қалада немесе өзге елді мекенде өмір суретін адамдар үшін өзінің кіші отанының, тұрғылықты жерінің əкімшілік мəртебесін білу маңызды. Сондықтан қаланың əкімшілікаумақтық бірлік ретіндегі құқықтық мəртебесін анықтау құқықтық ілімнің міндеттерінің қатарын құрайды. Қала мəнін түсіну басқаруды жетілдіруге, онда өмір сүруді аз ғана шығынмен жақсартуға мүмкіндік береді.
Дегенмен, біздің мақаламызда қаланың құқықтық мəртебесінің бүгінгі өзекті мəселелері емес, оны ашуға негіз болатын тарихи бастаулары сөз болады. Себебі, өткенді екшемей, оның жағымды жағымсыз тұстарынан сабақ алмай, бүгінгіні түсіну, болашақты болжау мүмкін емес.
Қаланы өзге елді мекендерден ажырату ХІХ ғасырдан бастау алатын өзіндік тарихқа ие. ХХ ғасырдың 30-шы жылдарына дейін айырмашылық шаруашылық сипатына немесе əрекет ету аймағына байланысты ажыратылатын. Қаланы сипаттайтын белсенділік оның негізгі функциясы ретінде танылған. Қорғау, басқару, сауда, қолөнер, өнеркəсіптің болуы, еңбек бөлінісі тəріздес функ циялар қаланы өзге елді мекеннен ажырататын белгі ретінде аталды. Кейінгі уақытта қаланы функционалдық анықтаудың жеткіліксіздігі аян болды. Ендігі жерде басты назар мəдениетке, құндылықтар мен стереотиптерді сақтау жəне қайта өндіру тəсілдеріне, əлеуметтілікті қолдауға, ру хани жаққа ауысты.
Қала түсінігі, оның нақты белгілері төңкеріліске дейінгі қазақстандық құқықтық қайнар көздерде бекітілмеген. Дегенмен де Қазақстанда қалалардың пайда болуы мен дамуына, сондайақ оларға қатысты көзқарастарға тоқтала кеткенді жөн көрдік. У.М.Ысқақовтың ойынша, қазақстандық қалалардың пайда болуы мен дамуын шартты түрде екі кезеңге бөліп қарастыруға болады: Қазан төңкерілісіне дейінгі жəне төңкерілістен кейінгі [1].
Қазақстан аумағында қалалар, археологиялық қазбалардың мəліметтеріне сүйенетін болсақ, көне заманда пайда болған. Қалалардың пайда болуына əсер еткен негізгі фактор, əрине, еңбек бөлінісі, қолөнердің дербестікке ие болуы деген тұжырыммен келісеміз. VІ–Х ғасырларда Сырдария, Талас, Іле, Шу өзендерінің аймақтарында қолөнер мен сауданың, мəдениеттің орталықтарына айналған қалалар пайда бола бастады. Жетісуда қалалардың өсіпдамуына Ұлы Жібек жолының тигізген ықпалы ерекше, оның бойында Тараз, Суяб, Отырар қалалары орналасты. ХІ–ХІІ ғасырлар бұрынғы қалалардың көркеюімен қатар, Торғай, Кеңгір, Жезді, Сарысу өзендерінің алқаптарында жаңа қалалардың бой көтеруімен сипатталады. Осы кезеңде Іле жазығында 56 жаңа қаланың пайда болғаны ерекше аталып өтілуге лайықты [2]. Қалалар жер өңдеумен айналысатын оазистер негізінде, жазықтың көшпенді жəне жартылай көшпенді шаруашылығының өзара əрекеттес аудандарында қалыптасып дамыды.
ХІІІ ғасырдағы монғол шапқыншылығы қала мəдениетінің күрт төмендеп кетуіне əкеліп соқты. Отырар, Тараз, Сығанақ қалаларының күйретілгені көпшілікке аян. Дегенмен де, халық шаруашылығы мен мəдениетінің өзіндік ордасына айналған қалалар тарих сынынан мүдірмей өтіп, келесі кезеңдерде қайтадан бас көтере бастады. Оған куə — Тараз қаласы, өрлеу мен құлдырау саты ларын кезектесе басынан кешіп, қазіргі кезеңге дейін өзінің тарихи болмысын сақтап келіп отыр. ХІV ғасырда Отырар маңызды əкімшілік саудаөндірістік орталыққа айналады. Сығанақ қаласы да ірі сау да орталығы, сенімді бекініс ретіндегі мəртебесін қайта қалпына келтіреді. Сырдария мен Арыс жағаларында Сайрам, Шілік, Яссы, Сауран жəне тағы басқа қалалар бой түзеді.
ХVІ–ХVІІ ғасырларда Яcсы (Түркістан) ерекше мəртебеге ие болады. Дегенмен де бұл кезеңде аймақтағы ортағасырлық қалалар кеңеюі төменгі қарқынмен жүзеге асады, оның басты себебі өзара соғыстар мен таластартыстар еді.
ХVІІІ–ХІХ ғасырлардағы қалалардың (оңтүстік қалаларынан басқасының) пайда болуы мен да муы Қазақстанның Ресейге қосылуының нəтижесін көрсетті. ХVІІІ ғасырдың бірінші жартысында шекаралық аумақта əскери бекіністер салына бастайды. 1718 жылы Семей (1752 жылдан бастап қала), 1720 жылы Өскемен жəне Кереку (Коряковская) (1868 жылдан бастап Өскемен қаласы, 1861 жылы Павлодар қалалары аталған), 1752 Петропавл (1807 жылдан бастап Петропавл қаласы) бекіністері салынған. Осы кезеңде алдымен əскери бекініс ретінде салынып, кейін қала мəртебесіне ие болған 30дан астам елді мекен қалыптасты. 1820 жылы Ақ Мешіт (1853 ж. — Перовск, 1925 жыл дан Қызылорда қаласы), 1824 жылы Көкшетау, 1846 жылы Новопетровское бекінісі (кейінгі Қазалы), 1854 жылы Верный (қазіргі Алматы), 1883 жылы Қостанай бекіністері салынды. Бұл кезеңдегі қалалар Ресей патшалығының əскериəкімшілік алғышебі (форпост) қызметін атқарғаны мəлім. Отар лау барысында жəне аймақты экономикалық игеру барысында жаңа қалалардың қалыптасуына жағдай жасалынды. Орталық жəне Шығыс Қазақстанда пайдалы қазбаларды игеру маңында жұмысшы поселкелері қалыптаса бастайды. Олардың қатарына Қарсақпай, Қарқаралы, Торғай, Рид дер жəне т.б. жатады. Кейбір мекендердің қалыптасуы Қазақстанда темір жол салынуымен де байла нысты. Осы тұста қаланың қала өндірісі мен ауыл арасындағы, аймақтар арасындағы нарықтық қатынастардағы байланыстырушы звено ретіндегі маңызы арта түсті. Қалаларда тамақ өндірісіне, тері өңдеуге қатысты жəне механикалық сипаттағы теміржолдық, қолөнерлік шағын өндіріс орында ры, деполар шоғырланды. Тұрғындарының санына байланысты қалалардың сипаты қазіргімен салыстырғанда жер мен көктей еді. Сол кездегі ең ірі қала Уральскінің халық саны 1897 жылы халық санауына сəйкес 36446 адам болса, ең шағын қала Торғайда 896 адам ғана тұрған екен [3].
«Қазақстанның Ресей боданына айналған кезеңнен бергі тарихында қала түсінігі қалай анықталды?» деген сұраққа жауап іздей келе, Ресей империясының (қазақ даласы оның құрамында болғандықтан, тоқталуды жөн көрдік) өзінде де «қалалық мекен» түсінігі, белгілері ХХ ғасырдың ба сына дейін заңнамамен бекітілмегендігін көреміз. Ол кезде қалалық мекен ретінде тек қалалар ғана емес, қала жағдайында болатын посадтар, жерлер де саналатын. Əрине, 1785 жылғы Жалованная грамотада, 1870 жəне 1892 жылдардағы «Городовое положение» де «қала» түсінігінің бастаулары берілгендігін тануымыз керек. 1785 жылғы «Жалованная грамота на права и выгоды города Россий ской империи» атты құжатта «қала» жергілікті қауым, заңды тұлға ретінде түсіндіріледі. Дегенмен де, онда қала дербестігі, оны басқару органдарының құқықтары мен міндеттері жəне тағы басқа мəселелер көтерілмегендіктен, қала түсінігін толық аша білді деп айта алмаймыз. 1870 жылғы «Горо довое положение» бойынша сайлау құқығы əрбір қала тұрғынына берілетін болды. Бастысы ол жасы жиырма бестен кем емес Ресейдің қол астындағы азамат болса жəне қала шегінде қандай да болма сын жылжымайтын мүлікке ие болатын болса немесе қала пайдасына кəсіптің белгілі бір түрімен ай налысып, салық төлеп тұрса жеткілікті еді. Аталмыш құжаттарға сəйкес, қаланы басқару барынша тиімді болды. Жарлық ету құқығы қалалық думаға, атқару қызметі дума анықтаған көлемде əрекет етуші управаға берілді. 1870 жылғы реформаның жағымды жағы қалалық қоғамдық басқаруға қала шаруашылығын жүргізуде жəне жергілікті мəселелерді шешуде кеңейтілген дербестік беруден көрінеді. Губернаторға қалалық өзіөзі басқару органдары əрекетінің заңдылығын қадағалау жəне аса маңызды қаулыларды бекіту ғана жүктелді (мысалы, қаржы бөлуге байланысты). Аталған актінің Ре сей қалаларының дамуына, муниципалды құқықтың қалыптасуына тигізген ықпалы аса зор еді.
1892 жылғы «Городовое положениеге» байланысты сайлау құқығына өзгерістер енгізілді. Осыған дейінгі ережеге сəйкес сайлауға салық төлеушілердің барлығы бір кісідей қатыса алатын бол са, ендігі жерде таңдаушылар саны оларға тиісті мүлік мөлшерімен анықталатын болды.
Төңкеріліске дейінгі Ресей империясында қала түсінігіне қатысты заңнамалық ақтаңдақтарға қарамастан, жергілікті өзінөзі басқару, қала мəселелері көптеген ғалымдардың назарын аударды. Мы салы, А.Ф.Немировский қаланы өндірістің шоғырлану жəне мамандану орталығы, бұқара көпшілік ор тасы ретінде қарастырды. Аталған жағдайлардың қала басқаруына қойылатын талаптардың күрделене түсетіндігіне негіз болатындығы аталды [4]. Г.Слиозберг қала түсінігіне тоқталмастан, оның заңды тұлға ретіндегі белгілерін атайды [5]. Г.Болтянский қалалық басқарудың негізгі міндеттері қатарында
«1) азаматтардың қауіпсіздігін қорғау; 2) тұрғындар денсаулығын қамқорлыққа алу; 3) тұрғын үй мəселесі; 4) əлеуметтік саясат негіздері (жұмысшы мəселесі); 5) азықтүлікпен қамтамасыз ету мəселесі; 6) халыққа білім беруді қамқорлыққа алуды»[6] атайды.
Сонымен, төңкеріліске дейінгі ғылыми жəне заңдық əдебиетте қала мəселесі белгілі бір дəрежеде көрініс тапқанына куəгер болдық. Қалалар заңдық тұлға белгісіне ие, азаматтық іс жүргізуге дербес қатыса алатын, белгілі бір міндеттері бар өндіріс пен адам ресурстарының шоғырлану орталығы ретінде қарастырылды.
Қала халқының қалыптасуы мен дамуы Қазақстанға капиталистік қатынастардың енуімен тығыз байланысты. ХХ ғасырдың басына дейін экономиканың аграрлық сипаты ауыл тұрғындарының қалалықтардан үстем басымдылықта болуын (90 %) негіздесе, одан кейінгі кезең бұған күрт өзгерістер енгізетіндігіне куəгер боламыз.
Кеңестік биліктің орнығуы қазақ даласында қалалар мен қала типтес мекендердің пайда болуына игі ықпалын тигізді. Оның өзін бірнеше топқа жіктеп қарастыруға болады:
- соғысқа дейінгі кезең (1917–1940 жж.);
- соғыс жылдары (1941–1945 жж.);
- соғыстан кейінгі қалпына келтіру кезеңі (1945–1950 жж.);
- 1960–1990жылдар.
1кезеңдегі қалалардың қалыптасуы мен дамуы кеңестік қоғам орнату жоспарына сəйкес жүзеге асырылады — индустриалдандыру, ауыл шаруашылығында ұжымдасу, мəдени төңкеріліс, социализмнің материалдықтехникалық базасын қалыптастыру ұрандарына сай жүргізіледі. Əр түрлі аудандарда нақты мəселелер əлеуметтікэкономикалық міндеттермен объективті жəне аймақтық жағдайларға лайықты шешімін тауып отырған. Осы кезеңде Қазақстандағы 22 қаланың орнына 31 қала, 29 жұмысшы поселкесінің орнына 60 осындай мекен келеді. 1926 жылы 40 мыңнан астам тұрғыны бар Алматы, Петропавл, Семей қалалары ғана болса, Ұлы Отан соғысының алдында бұндай қалалардың саны 11ге жетті. Əрі 4 қала үлкен қала мəртебесіне ие болды, яғни 100ден 200 мыңға дейінгі жəне одан да көп халқы бар қалалар атанды (Алматы, Қарағанды, Семей, Петропавл). Пайдалы қазбаларды игеру жəне өңдеу Қарағанды, Балқаш тəріздес жаңа қалалардың пайда болуына негіз болды.
Қазақстанды өнеркəсіптендіру тұсында салынған қалаларға тəн мынандай ерекшеліктерді атап өтуге болады:
- қызметінің біртектестігіне байланысты тар ауқымда мамандану (Ащысай, Қарсақпай — рудалық, Белоусовка, Зыряновск — шахтерлік, Алексеевка, Аягөз, Луговой, Моинты — көліктік, Мақат, Қосшағыл — мұнай өндіруші қалалар мен поселкелер болды);
- ел аумағында орналасуының жоспарлылығы, пайдалы қазбалар қорына жақын салынуы;
- Алматы, Қарағанды, Жамбыл, Шымкент маңайында агломерациялардың пайда болып, серіктес қалаға айналуы;
- тұрғындарының көп ұлттық құрамының болуы.
Ұлы Отан соғысы жылдарындағы қалалардың дамуы елдегі əскери жəне экономикалық жағдаймен анықталған. Елімізде, бір жағынан, батыс аймақтардан стратегиялық маңызды кəсіпорындар мен тұрғындарды эвакуациялауға сəйкес ескі қалалар дамыса, екінші жағынан, табиғи байлықтарды əскери экономика қажеттігіне сай шұғыл игеруге байланысты жаңа қалалар қалыптаса бастайды. Өндірістің материалдық базасының күрт көтерілуіне жəне халық санының өсуіне байланы сты бұрынғы ауылселолар қала мəртебесіне ие болды. Олардың қатарынан Талдықорған, Макинск, Теміртау жəне т.б. қалаларды көре аламыз. 1945 жылы Қазақстанда 38 қала жəне 100 қала типтес по селкелер болды.
Соғыстан кейінгі жылдары жаңа қалалық қоныстардың пайда болуы мен дамуына əкімшілік жəне мəдени құрылым, жер қойнауын игеру, ірі өндірістік жəне көліктік құрылыс, тың жəне тыңайған жерлерді игеру тəріздес факторлардың əсер еткені белгілі. Соғыстан кейінгі қалпына келтіру жылдарының міндеті экономикалық жəне демографиялық потенциалдың орнын толтыру бол са, одан кейінгі жылдары қала дамуында сапалы өзгерістер кезеңі орнықты. Солтүстікте тың жəне тыңайған жерлерді игеруге жəне темір рудаларын шығаруға, батыста мұнай жəне химия өндірісінің дамуына, оңтүстік аймақтарда полиметалл рудаларын игеруге, орталықта көмір өндіруге жəне тағы басқаларға байланысты жаңа Рудный, Лисаковск, Шевченко, Жаңа Өзен, Кентау, Қаратау, Жаңатас, Абай, Саран, Шахтинск, Екібастұз, Ермак тəріздес қалалар пайда болды. Ондаған қалалар авто, темір, су көліктері жолдары тоғысқан жерлерде ауылдық мекендер мен теміржол стансалары негізінде пай да болса, кейбіреулері бірінші кірпішінен бастап қаланды. Екіншілерінің қатарына Арқалық, Шев ченко, Степногорск т.б. қалалары жатады. Соғыстан кейінгі жылдары 40 қала пайда болған. Қала тұрғындарының саны 1946 жылдан 1983 жылға дейін 3,9 есе өсіп, республика тұрғындарының 57 пайызын құраған.
Қазіргі кездегі қаланың қоныстандыру жүйесіндегі басымдылығы оның саяси, экономикалық жəне мəдени өмірдің орталығы ретіндегі сапалы мазмұнымен ғана емес, қала тұрғындарының ауыл тұрғындарына қарағанда көптігін көрсететін сандық қатынасынан да көрінеді. Қазақстанда 50 мыңнан 100 мыңға дейінгі халық саны бар 11 қала, 100–500 мың орталығындағы 20 қала жəне халық саны 1миллионнан асқан Алматы қалалары орналасқан. Аудандық жəне облыстық деңгейде маңызы бар ұсақ қалаларды қоспағандағы нұсқа осындай. Жалпы қазақстандықтардың 55 пайызы «қалалықтар» болып табылады, оның ішінде 15 пайызы, немесе 2,4 миллион адам, ұсақ қалаларда жəне жұмысшы поселкелерінде тұрады [7].
Қазіргі ғылымда қалаларды зерттеу тарихигеографиялық, экономикалықгеографиялық, жүйелік талдау жəне өзге де бағыттарда жүзеге асырылуы мүмкін. Тарихигеографиялық тұрғыдан қазақстандық қалаларды қалыптасу жəне даму сипатына байланысты бірнеше топтарға бөліп қарастырған жөн. Бірінші топты табиғи жолмен пайда болып, дамыған қалалар құрайды. Олардың қатарына Тараз, Отырар жатады. Екінші топтағы қалаларды мемлекеттік органдардың шешімі бойынша салынып, дамыған қалалар деп атай аламыз. Бұндай қалалар төңкеріліске дейін Ресей мемлекетінің боданындағы болған Қазақстанда əскери тосқауыл, бекініс ролін атқарған болса (Семей, Өскемен, қазіргі Павлодар мен Петропавл), төңкерілістен кейін Қазақстанның жер байлығын, пайда лы қазбаларын игеру мақсатында партия шешімімен салынды. Үшінші топ əскериөндірістік кешендік қалалардан тұрады. Төртінші топты өндіруші өнеркəсіп орталықтары құрайды. Аталған жіктеуге сүйене отырып, біз қазіргінің қалаларының мəртебесі жəне олардың даму болашағы көбінесе тарихи қалыптасу жəне даму қағидаттарына сай келетіндігіне көз жеткіземіз. Экономика географиялық тұрғыдан қала географиялық еңбек бөлінісінде белгілі бір орынды иемденетін экономикалық орталық болып табылады [8]. Елімізде бұл тұрғыдан қалалар өнеркəсіптік өндіріс шоғырланған орын жəне өзінде өндірілген өнімдердің негізін басқа аудандарға шығаратын транспорт торабы болып бөлінеді. Сонымен қатар қалалар кейде тек қана əкімшілік немесе əскери елді мекен міндетін атқарады; ғылыми, діни, жəне демалыс орталықтары саналады. Өзінің географиялық жағдайына жəне атырабының экономикалық игерілуіне байланысты да қалалар бірнеше топқа бөлінеді: кен орындары жанындағы қалалар (Қарағанды, Рудный, Жетібай), көлік жүйелері (Орал, Семей) мен ауыл шаруашылықты өңірлердің орталықтары (Арқалық). Жүйелік талдау тұрғысынан «город — это не только территория общественного расселения людей, представляющая условия для приложения труда, удовлетворения материальных и духовных потребностей, но и сложный, состоящий из комплекса взаимосвязанных элементов объект управления» [9]. Яғни қала күрделі, дамушы үлкен жүйе ретінде, ұйымдасқан түрде басқару объектісі ретінде көрінеді. Қала оны құраушы базаны, қызмет етуші кешенді, тұрғындарды, табиғи ресурстар мен экологияны біріктіруші тұтас жүйе. Жоғарыда көрсетілген қаланы зерттеудегі негізгі ғылыми əдістер қаланы көп қырлы құбылыс ретінде сипаттайды.
Қоғамның əлеуметтікэкономикалық жəне саяси өміріндегі қаланың жағдайы қаланың құқықтық мəртебесінде заңдық көрініс табады. Құқықтық мəртебені анықтау барысында жетекші роль конституциялық құқыққа жүктеледі. Ол Конституцияның барынша тұрақты қоғамдық қатынастарды, əрекеті бойынша ұзақ мерзімге арналған басты ережелерді реттейтіндігімен түсіндіріледі. Сонымен қатар конституциялық құқықтың құқықтың өзге салаларына қатысты заңдық база рөлін атқаратындығы да баршаға аян. Оның нормалары қала табиғатын, қоғам дамуының қазіргі кезеңіндегі саяси жəне əлеуметтікэкономикалық өмірдегі қала рөлі мен орнын анықтау үшін жетекшілік маңызға ие.
Барлық түсінік қоғамдық практиканы бейнелейді. Қала түсінігі қандай практиканы көрсететіндігін тиісті конституциялық заңнаманы, əкімшілікаумақтық құрылымды реттейтін заңдарды қолдана отырып, ашуға тырысайық. Кеңестік билік өткен ғасырдың 20шы жылдарында қаланы ауылдық елді мекеннен ажырату өлшемдерін қалыптастыруды ниет еткен. 1924 жылдың 15 қыркүйегінде РСФСР БОАК мен ХКК декретімен қалалық жəне ауылдық елді мекендер туралы жал пы ереже бекітілген. Онда барлық елді мекендер қалалық жəне ауылдық деп екі санатқа бөлінді. Қала санатына ересек тұрғындарының саны бір мыңнан кем емес елді мекендер, ауыл шаруашылығы оның тұрғындарының 25 % аспайтын бөлігінің ғана негізгі кəсібі болуы шартымен енгізілген.
30шы жылдары қала түсінігіне бұрынғы берілген анықтамалар сынға алына бастады. Себебі индустриалдандыру мен ұжымдастыру тұрғындарының 100 пайызы ауыл шаруашылығымен айна лысатын қалаларды да көрсетті.
Одан кейінгі кезеңдегі қаланың заңдық белгілерін қарастыру қала кеңестерінің ұйымдасу жəне əрекет ету мəселелерін талдаумен ғана шектеліп отырды. Елді мекендерді қалалық елді мекен сана тына жатқызудың нақты өлшемдері 1961 жылғы 6 наурыздағы «Қазақ КСРдағы елді мекендерді қала жəне жұмысшы поселкелері категориясына жатқызу тəртібі туралы» Жарлықпен анықталды.
Аталмыш жаңалықтар 50–60жылдардағы конституциялық құқық теориясында көрініс тапты. Қалалар маңындағы ауылдық жерлерден қала шекарасымен бөлінген əкімшілікаумақтық бірлік ретінде қарастырылды. Бағыныштылығына байланысты қалалар республикалық, облыстық жəне аудандық болып бөлінді. Қала категорияларын ажырату барысында ғалымдар қаланың əкімшілік маңызы, оның өндірістік кəсіпорындарының даму болашағы, коммуналды шаруашылығының даму деңгейі, əлеуметтікмəдени мекемелерінің мөлшері тəріздес өлшемдерді басты назарда ұстауды ұсынды.
Кейінірек «Қазақ КСРнің əкімшілікаумақтық құрылымы мəселелерін шешу тəртібі туралы» Ереже (15.02.1984 ж.) қабылданды. Онда қалаларды құру жəне тарату туралы, əкімшілік орталықтарды бекіту жəне аудару, қалаларды Бас жоспары Қазақ КСР Министрлер Кеңесімен бекітілетін қалалар құрамына қосу туралы мəселелер көтерілді жəне шешімін тапты. Қазақ КСРі аумағында орналасқан елді мекендер қалалыққа жəне ауылдыққа бөлінеді. Қалалық елді мекендерге республикалық, облыстық жəне аудандық бағыныштылықтағы қалалар, сондайақ жұмысшы поселкелері жатқызылады [10].
Əкімшілікаумақтық құрылымның жаңа тұстары мемлекеттік құқық теориясында талданып, өзіндік ой қорытуға негіз болды. Мысалы, М.А.Шафир кеңестік республикаларға əкімшілікаумақтық құрылымның үш звенолық жүйесі тəндігін көрсетті. Жоғары звеноға республикалық бағыныштылықтағы қала, орта звеноға облыстық бағыныштылықтағы қала, төменгісіне — аудандық бағыныштылықтағы қала жататындығы айтылды.
Осы ережеге сəйкес Қазақ КСРінде қалалардың үш типі ажыратылды: республикалық, облыстық жəне аудандық бағыныштылықтағы қала. Оларды жіктеу негізі ретінде тұрғындар саны, қала дамуының өндірістік жəне мəдени деңгейі, болашағы қарастырылды. Жалпы қалалар өндірістің даму орталығы жəне жұмысшы табының шоғырлану орны ретінде қарастырылды.
90жылдардан бастап заңдық əдебиетте қалалардың заңдық бекітілген белгілеріне емес, əлеуметтікэкономикалық мəселелеріне тоқталатын еңбектер көбейе бастады. Оның қатарына А.К.Қошанов, М.К.Айдарханов еңбекгін (Малые города при переходе к рынку. — Алматы, 1992) жатқызуға болады. Бұны объективті тұрғыдан түсіндіруге болады, кеңестік республикалардың тəуелсіздік алу тұсы экономикалық, оған байланысты əлеуметтік дағдарыс кезеңімен тұспатұс келді.
Қазақстан Республикасының Конституциясында қаланың құқықтық жағдайын тікелей анықтайтын арнаулы бап, бөлім немесе тарау жоқ. «Қала» термині республикалық маңызы бар қала жəне астананың мəртебесіне, мемлекеттік билік органдарына жəне олардың актілеріне қатысты нор маларды жариялайтын жəне бекітетін баптарда қолданылады, мысалы, 2, 44, 50, 87, 85–89 баптар жергілікті мемлекеттік билік органдары жүйесін бекіту барысында қаланы жанама түрде сипаттайды. Бұл аумақтық ұжымдардың құқықтық жағдайы тікелей емес, жанама түрде, заңнама арқылы реттелетіндігіне байланысты. Мемлекет өзінің функциясын мемлекет механизміне кіретін ұйымдар арқылы жүзеге асырады. Кейбір көзқарастарға сəйкес азаматтардың аумақтық ұжымдары осындай ұйымдардың қатарына кіреді [11].
Қазақстан Республикасының əкімшілікаумақтық құрылысы туралы» Қазақстан Республикасының Заңының 2бабында: «Қазақстан Республикасы аумағындағы елді мекендер қалалық жəне селолық елді мекендерге бөлінеді», — деп көрсетіледі. Қалалық елді мекендерге республикалық, облыстық жəне аудандық маңыздағы қалалар, сондайақ поселкелер; селоларға — олардың əкімшілік бағыныштылығына қарамастан, қалған барлық елді мекендер жатады. Қала мен ауылды мекенді ажыратудың басты өлшемі тиісті аумақтық бірліктің халық саны болып табылады. Сонымен, елді мекен бір жер учаскесінде адамдардың қоныстануының алғашқы бірлігі ретінде қала, поселке, село түрінде болуы мүмкін.
Практикада «қала» мен «аумақтық ұжым» түсініктері синоним тəріздес қолданылады, себебі оның аумағында тұратын тұрғындарды атамастан, қала туралы айту мүмкін емес. Қала белгілі бір аумақта тұрғындарды қоғамға пайдалы əрекетпен, өндіріс құралдарымен, өндірістік жəне əлеуметтік құрылым объектілерімен жақындастырушы ағза ретінде қарастырылады. Бұл түсініктер арасындағы ажырағысыз тұтастық азаматтардың аумақтық ұжымын оның өмір сүруі соның көлемінде жүзеге асырылатын саясиаумақтық бірліктен бөліп қарастыруға мүмкіндік бермейді. Оның себебі
«тұрғындардың аумақсыз өмір сүруі мүмкін емес, осы екі фактор ажырағысыз бірлікте көрінеді, ондағы басшылық тұрғындарға тиесілі» [12].
Қаланы жергілікті мемлекеттік аппаратпен сəйкестендіруге болмайды. Ондай жағдайда «қала» түсінігінен елдің барлық аумағында, соның ішінде оның əрбір аумақтық бірлігінде толық билікке ие халық (тұрғындар) тыс қалады. Қаланы оның аумағында тұратын азаматтардың ұйымдасу нысаны, өмір сүру ортасы, онда өмір сүретін жəне жұмыс істейтін, мемлекеттік жəне қоғамдық істерді басқаруға қатысатын, тұтыну заттарына, білімге, мəдениетке, тұрмыстық қызмет көрсетуге деген қажеттіліктерін қанағаттандыратын əлеуметтік орта ретінде қарау қажеттігі бар.
Қалалық басқару органдары мен аумақтық ұжым арақатынасының заңдық негізін конституциялық нормалар құрайды. Қазақстан Республикасының Конституциясы мемлекеттік биліктің халыққа толық тиесілі екендігін жариялайды. Бұл оның егемендігінің заңдық көрінісі болып табылады. Билік кез келген ұжымның, соның ішінде аумақтық ұжымның ерекше жəне қажетті функ циясы болып табылады. Сондықтан қала тұрғындары мемлекеттік биліктің өкілді органдары депутат тарын сайлауға, Президент сайлауына, бүкілхалықтық дауыс беру — референдум өткізуге ұйымдасады. Басқаша айтқанда, қала тұрғындары билік жүргізу құқығын тікелей немесе жанама түрде жүзеге асыра алады. Дегенмен де, қаланы басқаруға оның тұрғындарының қатысуына байла нысты əлі де болса шешімін таппай отырған мəселелер баршылық. Соның бірі жергілікті маңызы бар өзекті мəселелерді шешу нысаны болып табылады. Егер тұрғындары аз санды ауылдық елді мекенде жергілікті маңызды мəселелер ауыл жиынында талқыланып шешімін табатын болса, қалада оны тұрғындардан жалпы сұрау жүргізу арқылы шешуге болады, яғни жергілікті референдум арқылы. Бірақ қазақстандық заңнамада жергілікті референдум өткізудің құқықтық базасы қалыптастырылмаған. Қаланың маңызы жеткілікті дəрежеде есепке алынбайды, бұл өз алдына мем лекет теориясы үшін маңызды бірқатар мəселелерді шешуге кедергі болуда. Соған мысал ретінде, жергілікті өзінөзі басқарудың мəселелерін айта кетуге болады. Азаматтардың мемлекет пен қоғам істерін басқаруға тиімді атсалысуы жергілікті маңызды мəселелердің тікелей азаматтармен шешілуі туралы процедуралық нормалардың, əдістемелердің жəне ұсынымдардың болмауына байланысты кері кетіп тұр. Қалаларда əрекет ететін аумақтық ұжымдар мен бірқатар ұйымдардың құқықтық мəртебесі анықталмаған. Тұрғылықты жердегі азаматтар жиындары туралы нормативті актілер дамымаған. Аталған мəселелерді шешу қала тұрғындарының басқарушы жүйемен тығыз қарым қатынасқа түсіп, шапанның ішкі бауындай əрекеттестікте болуына негіз болушы еді. Бұл өз алдына тұрғындардың өзін жүйенің құрамдас бөлігі ретінде сезініп əрекет етуіне, əлеуметтік басқарудағы оның рөлінің артуына сеп болады.
Қаланың құқықтық жағдайын анықтау жəне оны басқару механизмін жетілдіру қажеттілігі өмірлік жағдайлармен айқындалған. Қалалар экономикалық, мəдени, сондайақ көбісі əкімшілік орталықтар болып табылады. Олар өзге əкімшілікаумақтық құрылымдарға қарағанда көлемі мен ықпалына байланысты ерекше орынды иемденеді. Онда өндірістік кəсіпорындардың басым бөлігі, ғылымизерттеу мекемелері, жоғары жəне орта оқу орындары орналасқан. Бұның барлығы қаланың экономикалық, техникалық, құқықтық жəне басқару аспектілерін, сондайақ қалалар туралы арнайы заңды біріктіретін кешенді теория қалыптастыруды қажет етеді.
Мемлекеттік билікті жүзеге асыру үшін біріккен тұрғындар ұйымы нысаны ретінде, қоғамның саяси жəне экономикалық ұйымдасуы звеносы ретінде, құқық субъектісі ретінде қала құқықтық мəртебесін жанама түрде емес, тікелей заңдық реттеуді қажет етеді. Қала мəртебесі туралы ережені қабылдау аумақтық ұжымның құқықсубъектілігін жəне мемлекеттік органдардың құзыретін, қала азаматтарының ролін анықтауға мүмкіндік береді. Онда қаланы ұйымдастыру мен əрекетін реттейтін нормалар жинақталуы, қаланың негізгі қағидатережелері, оның саяси жəне мемлекеттікқұқықтық сипаттамасы, шаруашылық құрылымы, қалалық басқарудың өкілеттілігі мен ұйымдасуы көрініс та буы тиіс. Сондайақ қаланың əлеуметтікэкономикалық жүйе ретіндегі құрылымын бекіту лəзім.
Əдебиеттер тізімі
- Искаков У.М. Этапы формирования городского населения республики // Население и трудовые ресурсы Казахстана. —АлмаАта: Наука, 1979. — С. 95.
- История Казахской ССР. — Т. 2. — АлмаАта: Наука, 1979. — С.
- История Казахской ССР. — Т. 3. — АлмаАта: Наука, 1981. — С.
- Немировский А.Ф. Реформа городского самоуправления. — СПб.: Типогр. товарищества п.ф. «Электротипография Н.Я.Стойновой», 1911. — С.
- Слиозберг Г.Б. Города и земства как самостоятельные юридические лица // Вестн. права. — № — 1899. — С. 21.
- Болтянский Г. Местное самоуправление (К предстоящим выборам в волостные, земские и городские думы). — СПб.: Изд. отдел «Скобелев ком.», 1912. — С.
- Жумасултанов Т. Казахстан сегодня: информ.стат. сб. — Алматы: ТОО «ИнфэкомАзия», — С. 5.
- Баранский Н.Н. Научные принципы географии. — М.: Мысль, — С. 39.
- Грузинов А.С., Рюмин В.П. Город: управление, проблемы. — Л.: Лениздат., — С. 17.
- Қазақ КСР əкімшілікаумақтық құрылымы мəселелерін шешу тəртібі туралы Қазақ КСР Жоғарғы Кеңесі Президиумы Жарлығы 1984 жылдың 15 ақпаны // Қазақ ССР Жоғарғы Кеңесі жаршысы. — 1984. — №
- Ильинский И.П. Политическая организация социалистического общества. — М.: Мысль, 1976. — 159 с.; Ржевский В.А. Общественный строй развитого социализма: Конституционное содержание, структура, регулирование. — М.: Юрид. лит., 1983. — С.
- Миронов О.О. Субъекты советского государственного права. — Саратов: Издво Саратов. унта, — С. 31.