Өңірдегі (аумақтағы) даму бағдарламаларын әзірлеудің әдістемелік негіздері

Мақалада өңірлерді дамыту бағдарламаларын әзірлеу қажеттілігі анықталып, оларды әзірлеудегі артықшылықтар мен кемшіліктер көрсетілген. Қазақстандағы аумақты дамыту бағдарламаларын әзірлеудің әдістемелік негіздері қарастырылған.

Қазіргі уақытта экономиканы мемлекеттік реттеудің тиімді әдістерін дамыту мәселесі уақыт өткен сайын маңызды болып барады. Қоғамдық өмірдің барлық салаларын, әсіресе экономиканы қамтитын жағымсыз үрдістер мемлекеттік араласуды қажет етеді және экономиканың тек қана нарықтық әдістері әлеуметтік-экономикалық жүйелердің тұрақты дамуын қамтамасыз етпейтінін дәлелдейді. Осылайша, бүгінгі таңда мемлекеттер мен жекелеген өңірлердің алдында экономиканы тиімді дамыту мен нарықтық механизмдерін біріктіруге мүмкіндік беретін жаһандық және өңірлік әлеуметтік- экономикалық жүйелерді дамытуды мемлекеттік реттеудің әдіснамасын әзірлеудің негізгі міндеттері тұр [1].

Бағдарламалы-мақсатты басқару қазіргі таңда Қазақстан Республикасында аумақтық дамуды мемлекеттік реттеудің тиімді тетіктерінің бірі болып келуде. Сонымен бірге, әлеуметтік-экономикалық дамудың әр кезеңі бізге осы құралдардың бұрын анықталған күшті және әлсіз жақтардың негізінде жаңа қырларын ашуға мүмкіндік береді.

Әлеуметтік-экономикалық жүйелерді дамытуды мемлекеттік реттеуді қолдану қажеттілігі іс жүзінде дәлелденген кезде бағдарламалық-мақсатты әдіс "қайта жандануды" бастан кешуде.

Г.В. Атаманчук "мақсатты мемлекеттік бағдарлама" ұғымының келесі анықтамасын келтіреді: "... ресурстармен, орындаушылармен және іске асыру мерзімдерімен байланыстырылған мемлекеттік, экономикалық, экологиялық, әлеуметтік және мәдени даму саласындағы міндеттерді тиімді шешуді қамтамасыз ететін зерттеу және дамыту, өндіріс, әлеуметтік-экономикалық, ұйымдық және басқа да шаралар кешені".

Мемлекеттің деңгейінде біздің елде мемлекеттік бағдарламалар бар екендігін айта кету керек. Дегенмен, бағдарламаның мақсатты әдісін қолдануға жататын аймақтардың проблемалары әрдайым мемлекеттік немесе мемлекетаралық маңызға ие бола бермейді. Осылайша, өңірлік мақсатты бағдарламаларды әзірлеу қазіргі кезде өзекті мәселе болып табылады. В.Н. Лексен Р.И. Шнайер және М.К. Бандман мектебі әзірлеген "Әртүрлі деңгейдегі аймақтық бағдарламаларды дайындау бойынша әдістемелік ережелер" еңбегі негізінде өңірлік бағдарламаны әзірлеу қажеттілігі туындаған жағдайларды көрсетеді:

• - кеңістіктік стратегияның іргелі өзгеруі және қолданыстағы экономикалық құрылымдар мен өңірлік пропорциялардың бұзылуы;
• - төтенше жағдайларда жаңа өңірлерді экономикалық дамыту;
• - жан-жақты сипаттағы ресурстарды кешенді пайдалану және жаңа аумақтық-өндірістік кешендерді қалыптастыру үшін ауданаралық және аудан ішіндегі салааралық өзара қарым-қатынас;
• - елеулі экономикалық, әлеуметтік және экологиялық салдарлары бар ұзақ мерзімді жобаларды іске асыру;
• - салалық және аумақтық даму саласына кіретін интенсификациялаудың барлық резервтерін кешенді пайдалану;
• - аймақтық проблеманы шешу үшін арнайы құқықтық, ұйымдастырушылық және экономикалық тетіктерді пайдалану [2].

Осы тәсілді басшылыққа ала отырып, аймақты тұрақты дамыту жолына көшу аймақтық бағдарламаларды әзірлеуді және енгізуді талап етеді.

Өңірлік мақсатты бағдарламалардың ерекшелігі, олар белгілі бір аймақтың ерекшеліктерін ескереді және осы өңір үшін өзекті мәселелерді шешуге бағытталады.

Өңірлік мақсатты бағдарламалардың тиімділігі бірқатар басты қағидаттарға негізделген. Бұл қағидаттар, біздің ойымызша, мыналарды қамтуы керек:

• - бағдарламаның барлық іс-әрекеттерінің сәйкестігі;
• - бағдарлама сатыларының мақсатты бағыттылығына ішкі қарама-қайшылықтардың болмауы;
• - бағдарламаның қоғамдық өмірдің барлық салаларына әсерін ескере отырып осы салалардың кез- келгеніне теріс әсер етуі мүмкін шараларды болдырмау;
• - бағдарламаны іске асыру үшін ықтимал баламалы шарттарды ескере отырып, бағдарламаның мазмұны мен қызмет түрлерін үйлестірудің бірнеше нұсқаларының болуы;
• - бағдарламалық икемділік;
• -бағдарламаны іске асыру сатысында ресурстарды (соның ішінде қаржылық көздерін) анықтау;
• - басқарушылық үдерістің нақты қатысушыларына арналған бағдарламаны іске асыру үшін нақты функцияларды белгілеу;
• - бағдарламаның барлық сатыларында аралық бақылауды қоса алғанда, сыртқы бақылаудың тиімді әдістерінің болуы, бақылаудың жүзеге асырылуы үшін деректердің өлшенуі және қол жетімділігі;
• - бақылау нәтижелеріне арналған бағдарламаға жедел түзету енгізу мүмкіндігі.

Бағдарламалық-мақсаттық әдістемені зерттеу мен қолдануға қатысты түрлі тәсілдемелерді қорытындылай келе, өңірлік бағдарламаны әзірлеу, әдетте, келесі кезеңдерді қамтиды деп қорытынды жасауға болады.

1. Бағдарламалы-мақсатты әдістермен шешетін мәселелерді анықтау. Мәселе әлеуметтік-экономикалық жүйе үшін маңызды болуы керек. Бұдан басқа, бағдарламалы-мақсаттық тәсіл бұл проблеманы шешудің ең тиімді әдісі екенін дәлелдеу қажет.
2. Бағдарламаның жалпы тұжырымдамасын әзірлеу, оның негізгі бағыттарын айқындау.
3. Бағдарламаның жобасын дайындау, бағдарламаны іске асыру мақсаттарын анықтау, іске асыру мерзімдері, ресурстарды (оның ішінде қаржылық) белгілеу.
4. Бағдарламаны құрайтын нақты әрекеттерді анықтау.
5. Бағдарламаның нақты іс-шараларын, ресурстарды бөлуді, бағдарламаның орындалуына мониторинг жүргізу мерзімдерін және критерийлерін орындауға жауапты адамдарды бекіту.
6. Бағдарламаны тікелей іске асыру, нақты іс- шараларды іске асыру.
7. Даму кезеңінде белгіленген мерзімге сәйкес бағдарламаның орындалуын бақылау, мониторинг нәтижелеріне негізделген бағдарламаны тез арада түзету, қажет болған жағдайда басқару шешімдерін қабылдау.

Кез-келген бағдарлама (өңірлік, мемлекеттік) эксперттік сараптамадан өтуі және мүдделі мемлекеттік органдармен келісілуі керек. Бағдарламаны іске асыру басталғаны туралы шешім ресми құжатпен рәсімделеді және қаржыландыру мақұлданған бағдарлама бюджетіне сәйкес жүзеге асырылады.

Кез келген басқару әдісі сияқты, бағдарламалы- мақсатты әдіс те артықшылықтар мен кемшіліктерге ие.

Осы әдістің сөзсіз артықшылығы, біздің ойымызша, бағдарлама-мақсатты көзқарас нақты өңірлік проблемаларды шешу үшін ресурстарды (материалдық, қаржылық, кәсіби) мақсатты пайдалануды қамтамасыз етуге, мүдделер қақтығысын жоюға, аймақтық биліктің өкілдері және өңірдің бизнес- қоғамдастығының өкілдері ретінде өзара тиімді шарттар бойынша мақсатты бағдарламаларға қатысу үшін жеке капиталды тарту арқылы мемлекеттік-жеке меншік әріптестікті дамыту және ұзақ мерзімді кезеңде аймақты тұрақты дамыту стратегиясын әзірлеп, жүзеге асыруға мүмкіндік береді.

Алайда, аталған артықшылықтарға қарамастан, бағдарламалы-мақсатты тәсілдеменің қолданылуы келесі факторларға байланысты бірқатар шектеулерге ие:

• ресурстардың мақсатты пайдаланылуына және тиімділігіне мониторинг жүргізудің күрделілігі;
• бағдарламаның орындалуына қатысушылардың жеке жауапкершілігінің төмендігі;
• сыртқы орта мен әлеуметтік-экономикалық жүйенің ішкі факторларының параметрлерінің өзгеруіне байланысты бағдарламаны іске асыру барысында қаржы ресурстарының тапшылығының пайда болуы;
• мақсатты бағдарламаларды тәуелсіз сараптау тәртібін жеткіліксіз әзірлеу;
• әдістің жоғары жемқорлық әлеуеті.

Аталған жағымсыз аспектілердің құрамын бағдарламалық-мақсаттық тәсілді қолдануды реттейтін нормативтік-құқықтық базаны жетілдіру. бағдарламаны әзірлеу кезеңінде егжей-тегжейлі зерделеу. мемлекеттік қызметшілердің бағдарламада қойылған міндеттерді орындамағаны үшін жауапкершілігін күшейту барысында жоюға болатындығын көрсетеді.

Тұрақты өңірлік дамуды реттеу шеңберінде бағдарламалы-мақсатты тәсілдерді тәжірибеде қолдану салалары алуан түрлі. Олар табиғи ресурстарды ұтымды пайдалану проблемаларын шешуге және қоршаған ортаға антропогендік әсерді төмендетуге. экономикалық өсу қарқынын арттыруға. өңірдің өнеркәсіптік секторын әртараптандыруға. әлеуметтік даму мәселелерін шешуге бағытталған (мысалы. халықтың білім деңгейін көтеру. денсаулық сақтаудың қолжетімділігін арттыру). жеке аумақтарды дамыту. Өзекті мәселелердің қатарында. мақсатты бағдарламалармен шешілетін мүмкіндіктер моноқалаларды дамыту болып табылады. Моноқалаларды дамыту бағдарламалары қала құрылатын кәсіпорындардың позицияларын нығайтуды. олардың бәсекеге қабілеттілігін арттыруды. жұмысқа орналасуды және кәсіпорынның тұрақты дамуының жолын қамтамасыз етуді ұсынады [3].

Жалпы. Қазақстанда өңірлік бағдарламаларды әзірлеу тәжірибесі "Қазақстан Республикасында салалық (секторалдық) және өңірлік бағдарламаларды әзiрлеу мен iске асыру ережесi туралы" Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2004 жылғы 26 ақпандағы N 231 қаулысына [4] сәйкес жүзеге асырылған. алайда "Салалық бағдарламаларды әзірлеу. іске асыру. мониторингілеу. бағалау және бақылау ережесін бекіту туралы" Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2010 жылғы 18 наурыздағы № 218 Қаулысымен [5] аталмыш құжаттың күші жойылды.

Қазіргі таңда "Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік жоспарлау жүйесін бекіту туралы" Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2017 жылғы 29 қарашадағы № 790 қаулысына [6] сәйкес өңірлерді дамыту бағдарламалары мемлекеттік жоспарлау жүйесі құжаттарының қатарына енеді. Құжатқа сәйкес стратегиялық және бағдарламалық құжаттарды. мемлекеттік органдардың стратегиялық жоспарларын. өңірлерді дамыту бағдарламаларын талдау. модельдеу. пайымын қалыптастыру және басымдықтарын. нысаналы индикаторларын. стратегиялық мақсаттарын. міндеттері мен оларға қол жеткізу. ресурстық қамтамасыз ету жолдарын айқындау процесі әзірлеу болып табылады. Жалпы. елімізде аумақтарды дамыту бағдарламасы бес жылдық кезеңге арналып әзірленеді. Ол негізгі бағыттарды. мақсаттарды. нысаналы индикаторларды. қажетті ресурстарды қамтиды және оны жергілікті өкілді орган бекітеді.

Қазақстан Республикасының Стратегиялық даму жоспарын. Елді аумақтық-кеңістікте дамытудың болжамды схемасын. мемлекеттік бағдарламаларды. мемлекеттік органдардың стратегиялық жоспарларын және аумақтарды дамыту бағдарламаларын әзірлеу жөніндегі әдістемесіне сәйкес [7] аумақтарды дамыту бағдарламасы Қазақстанның 2050 жылға дейінгі даму стратегиясын. Қазақстан Республикасының стратегиялық даму жоспарын. Елді аумақтық-кеңістікте дамытудың болжамды схемасын. Қазақстан Республикасы Ұлттық қауіпсіздігінің стратегиясын. мемлекеттік бағдарламаларды. мемлекеттік органдардың стратегиялық жоспарларын. әлеуметтік- экономикалық даму болжамын іске асыру мақсатында әзірленеді. Бағдарламаны әзілеу процесіне тоқталатын болсақ. облысты. республикалық маңызы бар қаланы. астананы дамыту бағдарламасын тиісінше орталық мемлекеттік органдардың аумақтық бөлімшелерінің қатысуымен облыстың. республикалық маңызы бар қаланың. астананың жергілікті атқарушы органы әзірлейді және ол мемлекеттік жоспарлау жөніндегі уәкілетті органмен. өзге де мүдделі орталық мемлекеттік органдармен келісіледі.

Ал ауданды (облыстық маңызы бар қаланы) дамыту бағдарламасын ауданның (облыстық маңызы бар қаланың) жергілікті атқарушы органы орталық мемлекеттік органдардың аумақтық бөлімшелерінің қатысуымен әзірлейді және ол облыстың мемлекеттік жоспарлау жөніндегі уәкілетті органымен. облыстың өзге де мүдделі атқарушы органдарымен келісіледі [6].

Аумақты дамыту бағдарламасы әзірлеу екі кезеңді қамтиды: талдау және жоспарлау (кесте 1):

1 кесте. Аумақты дамыту бағдарламасын әзірлеу кезеңдері

Талдау және жоспарлау кезеңдерінде қолданылатын өлшемшарттар 2-ші кестеде келтірілген (кесте 2):

2 кесте. Аумақты дамыту бағдарламасын талдау және жоспарлау кезеңдерінде қолданылатын өлшемшарттар

Аумақты дамыту бағдарламасын талдау кезеңінде келесідей ақпарат көздері қолданылады:

1. ресми статистикалық ақпарат және ведомстволық статистикалық қадағалау;
2. интерактивті семинарлар, атқарушы және заң шығарушы билік, өкілдерімен, кәсіпкерлік субъектілерімен, ғылыми қоғам өкілдерімен сұхбат;
3. халық арасында сауалнама (анкета) жүргізу, халық пен кәсіпкерлік субъектілердің қалауларын анықтау үшін интернет-технологияларды пайдалану;
4. стратегиялық және бағдарламалық құжаттардың, мемлекеттік органдардың стратегиялық жоспарларының және аумақтарды дамыту бағдарламаларының алдағы өткен кезеңдегі іске асырылуы туралы есептер. Кез-келген бағдарламалық құжаттарда мемлекеттік басқарудың тиісті саласындағы (аясындағы) оң өзгерістердің мәнін көрсететін сандық және сапалық нысаналы индикаторлар, сонымен қатар мемлекеттік бағдарламаларда әрбір міндет бағдарламаның міндеттерін шешу деңгейін сипаттайтын аралық және түпкілікті нәтижелер көрсеткіштері қолданылады. Нысаналы индикаторлар мен нәтиже көрсеткіштерін әзірлеу барысында мынадай өлшемшарттар ескерілуі тиіс (кесте 3).

3 кесте. Нысаналы индикаторлар мен нәтиже көрсеткіштерін әзірлеу барысында қолданылатын өлшемшарттар

Аумақты дамыту бағдарламасының құрылымы мынадай бөлімдерді қамтиды:

1. паспорт (негізгі сипаттамалары);
2. ағымдағы ахуалды талдау;
3. негізгі бағыттар, мақсаттар, нысаналы индикаторлар және оларға қол жеткізу жолдары;
4. қажетті ресурстар.

Қазақстанның барлық өңірлерінің даму бағдарламалары, оның ішінде Қарағанды облысын дамытудың 2016-2020 жылдарға арналған бағдарламасының [8,9] құрылымы жоғарыдағы ресми құжаттарда көрсетіген құрылымға сәйкес келеді. Алайда, нысаналы индикаторлар мен нәтиже көрсеткіштерін әзірлеу барысында 3-ші кестеде көрсетілген өлшемшарттар үнемі сақтала бермейді. Себебі сарапшылардың пікірінше Қазақстандағы бағдарламалық құжаттарда қамтылған индикаторлар санының тым көп болуы олар бойынша есеп беру барысында қиындықтар тудыратынын атап өткен.

Осылайша, тұрақты өңірлік дамуды мемлекеттік реттеудің әдіснамасы шеңберінде бағдарламалық- мақсатты әдісті қолдану қазіргі таңда кең ауқымға ие. Алайда оны пайдаланудың тиімділігін арттыру үшін осы мақалада көрсетілген бірқатар теріс факторлардың әсерін жою немесе азайту қажет.

Әдебиеттер тізімі:

1. Семкина О.С., Попадюк М.К. Региональное программирование и программируемая регионализация//Вестник университета, №4, 2015, С. 62-65
2. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития// Издательство 6-е, стереотип. М.: ЛИБРОКОМ, 2012, 368с.
3. Кононова Е.С. Программно-целевой подход как часть методологии государственного регулирования устойчивого регионального развития//Вестник Красноярского педагогического университета им. В.П.Астафьева, №4, 2016, С. 235-238
4. "Қазақстан Республикасында салалық (секторалдық) және өңірлік бағдарламаларды әзiрлеу мен iске асыру ережесi туралы" Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2004 жылғы 26 ақпандағы N 231 қаулысы
5. "Салалық бағдарламаларды әзірлеу, іске асыру, мониторингілеу, бағалау және бақылау ережесін бекіту туралы" Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2010 жылғы 18 наурыздағы № 218 Қаулысы
6. "Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік жоспарлау жүйесін бекіту туралы" Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2017 жылғы 29 қарашадағы № 790 қаулысы
7. "Қазақстан Республикасының Стратегиялық даму жоспарын, Елді аумақтық-кеңістікте дамытудың болжамды схемасын, мемлекеттік бағдарламаларды, мемлекеттік органдардың стратегиялық жоспарларын және аумақтарды дамыту бағдарламаларын әзірлеу жөніндегі әдістеме" Қазақстан Республикасы Ұлттық экономика министрінің 2018 жылғы 19 ақпандағы № 64 бұйрығына 1-қосымша
8. Қарағанды облысы маслихаттың 2017 жылы 12 желтоқсандағы XIII сессиясының № 263 шешімімен бекітілген "Қарағанды облысын дамытудың 2016-2020 жылдарға арналған бағдарламасы"
9. Mussatayeva A.A. The Effectiveness of State Administration: Problems and Solution Approaches// Middle-East Journal of Scientific Research 14 (10), 2013, рр.1331-1336