Мемлекеттік бағдарламаларды іске асыруды бағалаудың халықаралық тәжірибелері

Мақалада дамыған елдерде бюджеттік бағдарламалардың орындалуын бағалаудың негізгі əдíстерí мен күралдары, мемлекеттік бағдарламалардың орындалу тиімділігін бағалау жəне Қазакстан Республикасынның тəжíрибесí үшін бағалаудың жаңа критерийлерін іздестестіру жолдары қарастыралды. Сонғы 50 жылда əлемнщ дамыған елдерінде мемлекеттік бағдарламалардың орындалуын бағалаудың негізгі мəселелерíне көңіл бөлінген. Аустралия, Оңтүстік Корея, Франция, Канада, АҚШ жəне Ресей сиякты елдердің бюджеттік бағдарламаларын бағалаудың рейтингтік жүйелері жүйеленеді. Осы елдердегі мемлекеттік бағдарламалардың орындалу тиімділігін сипаттайтын негізгі көрсеткіштер салыстырылды. GPRAMA жаңғырту актісін кабылдау, АҚШ-тың бюджеттік бағдарламаларын жүзеге асыру тиімділігін бағалауда RAA қүралын пайдалану, сондай-ақ Аустралияда бюджеттік бағдарламаларды максатты баскаруға арналған ерекшеліктерді колданудың ерекшеліктері атап көрсетілген. Бюджеттік бағдарламаларды іске асырудың тиімділігін бағалаудың даму сатысында да, аяқтау сатысында да Ресейдің тəжíрибесí ерекше атап өтіледі. Бюджет қаражатын тиімсіз пайдаланғандардан тиімді пайдалантындарға қайта бөлу қажеттілігі туралы айтылды. АҚШ, Аустралия, Оңтүстік Корея, Франция, Канада, Қүрама Штаттар сияқты үлттық дамыған елдерде үлттық экономиканы, шағын жəне орта бизнесті дамытуға, қоғамның əлеуметтíк əлеуетíн арттыруға жəне əр азамат пен ел үшін материалдык пайдасын камтамасыз етуге ыкпал ететіндігі туралы жалпылама корытынды жасалды.

Мемлекетгік бағдарлама — бүл əлеуметтíк-экономикалык даму саласындағы мемлекетгік саясаттьщ басымдықтары мен мíндеттерíне колжеткíзудí қамтамасыз ететíн шаралар мен ережелердщ жүйесг Ол кіші бағдарламалар мен мақсатты бағдарламалардан түрады, олар, өз кезегінде, ведомстволык максатты бағдарламалар мен негізгі кызмет түрлеріне бөлінеді жəне мемлекеттік (муниципалдык) міндеттер шеңберінде жүзеге асырылатын накты іс-шаралар түрінде іске асырылады. Бағдарламаның кіші бағдарламаларға бөлінуі мемлекеттік бағдарлама аясында аткарылатын міндеттердің масштабы мен күрделілігіне негізделеді.

Бюджет жүйесі дамыған елдердің тәжірибесі көрсеткендей, бюджеттік жоспарлаудың бағдарламалық-мақсатты əдíсíн кеңінен қолдану бюджеттік ресурстарды басқарудағы икемділікті арттырады, шығындарды азайтады, мемлекеттік қызметтердщ тиімділігін арттырады, жеке аумақтардың экономикалық дамуын теңестіру қүралы болып табылады, сондай-ақ бюджеттің ашықтығын қамтамасыз етеді.

50 жылдан астам тарихы бар шетелдік тәжірибеде мемлекеттік бағдарламаларды бағалаудағы маңызды мəселелер мыналар:

• бағдарламаларды іске асыратын лауазымды түлғалардың жауапкершілік деңгейі мен беделін арттыру;
• ресурстарды пайдаланудың есептілігі мен тиімділігін арттыру;
• əрбíр іске асырылған бағдарламаны бағалауға мүмкіндік беретін бюджетте нақты көрсеткіштердің болуы;
• мемлекеттік бағдарламалардың тиімділігін бағалау үшін индикаторлар жүйесін күру үдерісі үш позиция бойынша жүзеге асырылады: азамат, түтынушы, салык төлеуші;
• мемлекеттік бағдарламаларды бағалауға сырткы сарапшыларды тарту.

Дамыған мемлекеттерде мемлекеттік бағдарламаларды іске асырудың тиімділігін бағалау тәжірибесі мынадай елдерде нəтижелí өтеді: Аустралия, Франция, Оңтүстік Корея, Канада, АҚШ (кестені кара) [1].

Кесте

Шетелдік тәжірибедегі мемлекеттік бағдарламаларды бағалау ерекшеліктері

Осы елдерде мемлекеттік бағдарламаларды іске асырудың тиімділігін бағалаудың бірыңғай тəсíлí мен əдíстемесí жоқ, сондай-ақ бағдарламаларды бағалаудың екі түрі пайдаланылады: бағдарламалык мониторинг жəне іс жүзінде бағдарламаларды бағалау.

АҚШ-та бағдарламаны мақсатты басқару бірнеше жылдар бойы сəттí қолданылған. Қазіргі уакытта АҚШ-та мемлекеттік каражаттың шамамен 50 % бағдарламасы максатты көзкараска сəйкес жүмсалады. Бағдарламаларды бағалау сонымен катар мемлекеттік баскару жүйесіне енгізіледі — əрбíр бағдарламаны оны жүзеге асыру кезеңіне қарамастан, кем дегенде бес жылда бір рет тестілеу керек. Бүл тексерулер бағдарламаларды калыптастыру мен жүзеге асырудың барлык кезеңдерінде ресурстарды, уакытты жəне күш-жігерді үнемдеуге мүмкіндік береді.

АҚШ-та PART (Бағдарламаның рейтингін бағалау күралы) пайдаланылды. Бүл күралды мемлекеттік бағдарламалардың тиімділігін арттыру үшін Басқару жəне бюджет басқармасы əзíрлеген. Бағдарламаның ашыктығын арттыру, ресурстарды тиімдірек бөлуге көмектесетін жəне агенттіктерді тиімдірек жүмыс істеуге ынталандыратын бағдарламалардың орындалуы туралы объективті акпарат беруі керек [2].

PART күралы шамамен 30 сүрактан түратын (олардың саны бағдарламалардың түріне байланысты өзгеруі мүмкін). Бүл əдíс артықшылығы, бағдарламаның барлық маңызды аспектілері негізінде бағдарлама қүжаттамасын əзíрлеу сəтíнен бастап жəне бағдарламаның түпкілікті нəтижелерíн бағалаудан бастап тиімділіктің интегралды бағалауына мүмкіндік береді. Барлық сүрактар бағалаудың төрт бағытына бөлінді:

1. Бағдарламаның максаты мен дизайны. Осы максатка жету үшін бағдарлама тиісті түрде жобаланғандыктан, максаттың аныктығы бағаланды. Бүл блоктың салмағы 10 % күрайды.
2. Стратегиялық жоспарлау. Бағдарламаның нэтижелерінің жарамдылығы, олардың үзақмерзімді нəтиже үшін маңызы бағаланды. Бүл блоктың салмағы 20 % күрайды.
3. Бағдарламаны баскару. Агенттік бағдарламасының баскарылу тиімділігін бағалады — бағдарламаны жүзеге асыру туралы деректерді каншалыкты жиі жəне толык жинадык, бүл үшін қандай рəсíмдер бар. Бүдан басқа бағдарламаны іске асырудың қаржы жағы бағаланды — бюджет каражаттары бағдарламаны орындаушылар арасында каншалыкты тиімді пайдаланылып жатканы туралы. Блоктың салмағы 20 % күрайды.
4. Бағдарламаның қорытынды нәтижелері. Жоспарланған мақсаттарға жету дәрежесі, экономикалық жəне әлеуметтік түрғыдағы тиімділік бағаланды. Блоктың салмағы 50 % қүрайды.

PART қүралының бөлігі болып табылатын сүрақтар екілік сипатқа ие болды, яғни жауап «иə» немесе «жоқ» болды. Жауаптар объективті түрде негізделген болатын.

Барлық блоктық сүрақтарға жауап бергеннен кейін интегралды көрсеткіш есептелді, бағалаудың нәтижесі əр баллдың әрқайсысына — 0-ден 100-ге дейін (жүз балл — үздік нəтиже) жəне қорытынды рейтингіге тапсырма болды. Бағдарлама:

• тиімді (85-100 балл);
• орташа тиімді (70-84 балл);
• бағдарлама болуы мүмкін: жəне агенттіктер мен агенттіктер арасындағы ведомствоаралық ынтымақтастықты жақсарту мақсатында қоғамға жеткілікті (50-69 балл);
• тиімсіз (0-49 балл).

Рейтингі тағайындағаннан кейін, бағдарламаға оны жетілдіру бойынша үсынымдар берілді, оны жүзеге асыру агенттік өз қызметі туралы жылдық есепте хабарлауға міндетті болды.

2009 ж. PART қүралы саяси себептерге байланысты күшін жойды. Қазіргі ведомство жетекшілері стратегиялық мақсаттарды қойып, жыл сайын прогреске қолжеткізіп отырады, үрдістерді жəне ауытқулар себептерін түсіндіреді, бірақ бүрынғыдай табысты жəне сəтсíз бағдарламалар рейтингін қалыптастырмайды.

АҚШ-та Мемлекеттік бағдарламаларды іске асырылуын бағалауға қатысты 2010 ж. «Мемлекеттік мекемелердің қызметін бағалау туралы кеңейтілген заң» (GPRA 2010 — GPRAMA жаңғырту актісі) қабылданды. GPRAMA жоспарлау жəне есеп беру жүйесін өзгертті. Осы заңға сəйкес, федералдық үкімет əр төрт жылда дамудың басымдықтарын белгілейді. Басқару жəне бюджет басқармасы екі жылда бір- біріне арналған басым міндеттердің жалпы санын белгілейді жəне олардың арасында таратады.

Әрбір ведомство Агенттіктің стратегиялық мақсаттары мен міндеттерін көрсететін Стратегиялық жоспарын əзíрлейдí, ол белгіленген көрсеткіштерге қолжеткізуге мүмкіндік береді. Сонымен қатар əрбíр ведомство əр жылға орындалатын жоспарларды əзíрлейдí, жыл сайын өз бағдарламалары мен іс-шараларын іске асыру барысы туралы есеп береді, жүмсалған бюджет қаражаттары туралы қаржылық есептерді үсынады.

Жылдық нəтижелердí бағалау үшін олардың қызметінің жылдық есептілік мəлíметтерí пайдаланылады. Америка Қүрама Штаттарының Есеп палатасы осы жылдық есептерді бағалау бойынша нүсқаулықтарды шығарды.

Канада мемлекетінде 2007 ж. жаңа басшылық келуімен байланысты бюджет пен есептілікке шығындардың орындалуы туралы ақпараттарды есепке ала отырып, көшу туралы мақсат қойылды. Канаданың мемлекеттік органдары үлттық басымдықтар мен қолданыстағы бағдарламалар шеңберінде барынша тиімділікке қолжеткізілуін қамтамасыз етуге, олардың нəтижелерíнщ нақты түпкілікті мақсаттарға ие болуына қолжеткізу бірқатар көрсеткіштер көмегімен жүзеге асырады.

Бюджеттік заңдарды жүзеге асыру барысында қаражат алатын барлық федералды министрліктер, агенттіктер мен корпорациялар жыл сайын барлық тікелей бағдарламалық шығындар бойынша стратегиялық есептерді үсыну керек. Әрбір стратегиялық баяндамада стратегиялық мақсаттардың əрĶайсысы бойынша бағдарламалық íс-əрекеттердщ талдауы бар. Әрбір стратегиялық мақсатта бірнеше бағдарлама (немесе бағдарлама қызметі) үсынылады, əрбíр бағдарлама бойынша бірнеше көрсеткіштер көрсетіледі.

Жыл сайын стратегиялық есептер үкіметтің бюджетінде жарияланады. Осы есептерге қатысты ақпарат, атап айтқанда, жоспарлар мен басымдықтар туралы есептер жəне ведомстволық жүмыс туралы есептер жыл сайын Парламентке беріледі.

Жоспарлар мен басымдықтар туралы есептер əр ведомство үшін үш жылдық кезеңді қамтитын шығыс жоспары болып табылады. Онда бөлімдердің басымдылықтары, жоспарланған жəне күтілетін нəтижелер, оларға қолжеткізудің əдíстерí мен қажетті ресурстары туралы мəлíмет бар, сондай-ақ бағдарламаның қандай индикаторы бар екендігін табу оңай.

Департаменттің қызмет нəтижелерí туралы есептер департаменттердің жоспарланған жəне қолжеткізілген нəтижелерíне, жүмсалған ресурстарға, бағдарламалардың іске асырылуына əсер етуі мүмкін тəуекелдердí талдау бойынша жылдық есептері табылады. Әрбір агенттік өз қызметін Бағдарламалық жасақтаманы Сəулет (RAA) арқылы талдайтын есепті қүрастырады.

Бағдарлама консистенциясының архитектурасы — департаменту бағдарламаларын, стратегиялық нəтижелер, бағдарламалар мен кіші бағдарламалар арқылы канадалықтар үшін түрлі мақсаттарға жетуүшін өзара əрекеддесуді көрсететін диаграмма. Стратегиялық нəтиже үзақмерзімді нəтиже болып табылады, бүл мақүлданған бағдарламаларды жүзеге асыру кезінде министрлікке жетудің пайдасы. Бағдарлама сол мақсатқа жетуге бағытталған бағдарламалардың (іс-əрекеддердіц) тобы (бағдарламаның атауы мақсатқа сай келетініне сəйкес келеді). Қосалқы бағдарлама — бүл бөлімнің бағыты [3].

Аустралияда есеп беру жəне мониторинг жүйесін карағанға дейін, осы елдің төрт деңгейінен түратын бюджетін кыскаша сипаттау керек. Бірінші деңгей мемлекеттік баскарудың белгілі бір секторының шығындарын (бірнеше агенттіктердің шығындарын) білдіретін шығыстардың «портфолиосы». Екінші деңгей — белгілі бір портфель аясында жүмыс істейтін жеке бөлімшелердің шығындары. Әрбір агенттік бөлінген қаражатты игеру арқылы жоғары дəрежеде бостандықка ие жəне басымдыктарды өз шығындарымен белгілеуге күкылы. Бюджеттің үшінші деңгейі мемлекеттік бағдарламалардың түпкілікті нəтижелерí мен мақсаттарын білдіреді.

Бюджет каражаты түпкілікті нəтижелерге колжеткізу есебінен бөлінеді. Шығындардың үлғаюы немесе шығыстардың жаңа түрлері нысаналы көрсеткіштерге немесе өнімділік шараларына сүйенуге тиіс талаптар бар. Осы мақсатта əрбíр министрлік қосымша қаржыландыру үшін бюджеттік өтінім жəне мемлекеттік бағдарламаның жоспарланған нэтижелерінщ сипаттамасы болып табылатын жоспарланған бюджеттік портфельдік мəлíмдеме (PBS) жасайды.

Аустралияның бағдарлама бюджетінің төртінші деңгейі мемлекеттік органдардың жəне әкімшілік ресурстардың ^гаметтщ өз қызметін қаржыландыруға бөлінген қаражаттар, мысалы, жалакы, тауарлар мен кызметтер, баска да операциялык шығыстар) ресурстар түрінде үсынылған.

Бағдарламалык-максатты баскару күралдарын белсенді іске асырылу 1996 ж. Аустралия үкіметі күрылған Аудит жөніндегі үлттык комиссияның кызметінен басталды. Ұлттык комиссияның үсынымдары 1999–2000 жж. бюджеттік есепке алу бойынша есептеу əдíсí бойынша есепке пайдалану көшу болды, нəтижелерí негізінде менеджмент жүйесін, сондай-ақ атқарушы органдардың басшыларына жауапкершілік жəне кеңейтілген мүмкіндіктер арттыруды жүзеге асыруға кірісті [2].

Менеджерлер ресурстарды иелену еркіндігі дəрежесíне ие бола бастады, алайда олар мемлекеттік каржыны тиімді жəне үнемді пайдалану бойынша талаптарды сактау кажет болды. Жаңа тәсілдер министрлер мен ведомстволық бағынышты үйымдардың басшылары арасындағы қызметті орындау туралы келісімдер сиякты күралдарды пайдалануды да үсынады. Осындай келісімдерге басшылыкка жəне оның үйымына жүктелген негізгі максаттар мен міндеттердің тізбесі кіреді.

Мемлекеттік органдардың басшылары каржылык жəне каржылык емес акпаратка жауапты. Нəтижелердí басқару (соның ішінде нəтижелерге жету үшін қолға алынған шаралар мен бағдарламалардың орындалуын бағалау) Аустралияда жеке министрліктердің жауапкершілігі ретінде карастырылады, бірак жоспарланған нəтижелер Қаржы министрлігімен келісілуі керек.

Нəтижеге бағытталған бағдарламаларды басқару үшін аустралиялық Үкіметдіц тəсíл ретінде пайдаланылатын, содан кейін əрбíр министрлік мемлекеттік бағдарламаларды жəне олардың тиімділігін корытынды жəне дереу нəтиже көрсеткіштеріне аныктау максатында колдануға күкылы. Жыл сайын əрбíр министрлік 4 ай кейін қаржы жылы аяқталғаннан кейін үсынылуы тиіс жылға арналған бағыттар шеңберінде прогресс жəне мемлекеттік бағдарламаларды жүзеге асыру корытындысы бойынша есеп болып табылады.

Есеп беруде бағдарламаның мақсаттары, олардың жетістігі, олардың бюджет қаражатын пайдалану дəрежесí, жоспарланған көрсеткіштерден ауыткулардың түсіндірілуі, негізгі көрсеткіштер тиімділігі (KPI) бойынша есеп беруі керек.

Жоғарыда айтылған бюджеттік өтінімдер бюджет үрдісінің бір бөлігі ретінде Парламентке беріледі жəне жарияланады. Бюджеттік өтінімдерде Үкіметтің іске асырылып жаткан саясаты мен бағдарламалык бастамалары туралы портфолио мен жеке агенттіктер деңгейінде каржылык жəне каржылык емес акпарат бар.

Бюджеттік өтімдерде бағдарламалардың нəтижесíн сипаттайтын негізгі көрсеткіштердің тиімділігін, тікелей жəне нəтижелí көрсеткіштерді, бағдарламаның тиімділігін жəне оның əлеумеддік- экономикалық əсерлерíн жəне Үкімеддіц мақсаттарына сай бағдарламардағы үлесін пайдалану қажет. Дегенмен, осы күралдың толык карастыру осы жобаның аясына сыймайды [4].

Ресейде РФ Есеп беру палатасы бюджет каражатын жүмсалуына аудит жүргізу кызметін аткарады жəне бірін-бірі кайталайтын кіші бағдарламалар мен іс-шараларды іске асыру шығындарын аныктайды. Сондай-ак РФ Есеп беру палатасы федералдык бюджеттің жобасын сараптауға катысады, Ресей Федерациясының мемлекеттік бағдарламаларын аудит жүргізеді, оларды калыптастыру жəне енгізу сапасын бағалау үшін пайдаланылады [5]:

1. мемлекеттік бағдарламалардың іске асыруылуы мен оның нəтижелерí белгіленген талаптарға сəйкестíгí;
2. жекелеген жұмыс кезеңдері мен ресурстарды қолдау туралы ақпараттардың негізділігі мен орындалу кестесі;
3. нəтижелердí жұмсалған федералды ресурстармен шекті қатынасы.

Мемлекеттік бағдарламаның тиімділігін бағалау нəтижелерí бойынша Ресей Федерациясының Үкіметі келесі қаржы жылынан бастап жоспарлау кезеңіне келесі қаржылық жылдың басынан бастап оны жүзеге асыру үшін немесе негізгі қызметті немесе мемлекеттік бағдарламаны іске асыруды мерзімінен бұрын тоқтату туралы шешім қабылдай алады. Дегенмен, ешқандай нормативтік құқықтық актіде бұл шешім қандай негізде қабылданбайды — бағдарламаның тиімсіздігінің маңызды көрсеткіші болса, онда бағдарлама қайта қаралып, оны қаржыландыру қысқартылады.

Мемлекеттік бағдарламалардың тиімділігін бағалау бағдарламаларды əзíрлеу жəне іске асыру сатысында жүзеге асырылады. Сонымен қатар мемлекеттік бағдарламалардың аяқталу сатысында тиімділігін бағалау қажет. Бұл кез келген мемлекеттік бағдарламаларының тиімділігін дамытуды, енгізуді жəне бағалауды реттейтін құжаттардағы өзгерістерді талап етеді.

Тиімді емес бағдарламалар туралы ақпарат бюджет қаражатын тиімді емес бағдарламалардан тиімді бағдарламаларға қайта бөлуге мүмкіндік береді. Министрліктердің мемлекеттік шығындардың 5 %-ын неғұрлым тиімді жəне басымдықты бағдарламаларға неғұрлым басым жəне тиімді бағдарлама пайдасына қайта бөлуін талап ететін Канаданың тəжíрибесíн пайдалана аласыз. Бағдарламаны басымдықты ету жəне бағдарламаның əсерí тұрғысынан бағдарламаларды тарату механизмі мен әдісін егжей-тегжейлі зерделеу қажет.

Талдау нəтижелерíне сүйенсек, ешбір шет елде бағдарламаның тиімділігін жыл сайын бағалау жүргізілмейді. Тек қана шетелде бағдарламаның іске асырылуын бағалау жүргізіледі, онда қолжеткізілген нəтижелер талданады, жоспарланған нəтижелерден ауытқуы жағдайында ауытқудың негіздемесі жəне оларды болдырмау шаралары беріледі. Сонымен қатар бюджет қаражатын пайдалану туралы ақпарат ұсынылады. Яғни, шетелдік заң шығарушылар бағдарламаның тиімділігін бағалауды талап етпейді.

Қорыта келгенде, Қазақстан Республикасының мемлекеттік бағдарламалардың тиімділігін жоғарылату проблемасын шешу үшін Есеп комитеті жыл сайын осындай талдау жүргізетін АҚШ-тың соңғы қолданылатын тəжíрибесíн пайдалана алады. Онда бағдарламалар жүзеге асырылатын жəне бюджет қаражаты жұмсалатын мемлекеттік саясаттың бағыттары айқындалады. Бағалау нəтижелерí бойынша əр ведомствоның функциялары, міндеттері, шығыстары жəне жауапкершілік облыстарының қиылысы анықталған, бағдарламалардың мақсаттары мен шығыстарының қайталануын жəне үзілуін азайту немесе жою үшін ұсынымдар беріледі.

Əдебиеттер тізімі

1. Чебуханова Л. В. Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы / Л. В. Чебуханова // Финконтроль. — 2014 — № 4. — С. 25-29.
2. Ханафина К. А. Международный опыт разработки и внедрения программно-целевого бюджетирования / К.А. Ханафина // Финансы и кредит. — 2016. — № 33. — С. 48-60.
3. Барулин С.В. Оценка результативности и эффективности реализации долгосрочных целевых программ / С.В. Барулин, В.С. Кусмарцева // Финансы. — 2010. — № 5. — С. 22-27.
4. Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление: учебник / Б.А Райзберг, А.Г. Лобко. — М.: ИНФРА -М, 2002. — 426 с.
5. Исхакова А.Ф. Анализ методов оценки эффективности реализации государственных программ в России и за рубежом / А.Ф. Исхакова // НИУ ВШЭ. — 2015.